III SA/Kr 224/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie: WSA Ewa Michna WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 11 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] – w części uchylającej decyzję nr [...] z dnia 29 lipca 2011 r. Komendanta Powiatowego Policji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; II. w pozostałym zakresie oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] 2018 r. Komendant Powiatowy Policji na podstawie art. 163 kpa, art. 88 ust. 1, art. 97 ust. 5 w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 z późn. zm.) oraz § 6 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 5 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj. Dz.U.2013. 1130 ze zm.) : 1) uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] 2011 r. Komendanta Powiatowego Policji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny, 2) cofnął Panu S. Ś. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazano, że S. Ś. jest funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji, do służby stałej został mianowany w dniu 23 czerwca 2011 r. Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 2011 r. Komendanta Powiatowego Policji pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny. W dniu 2 lipca 2018 r. S. Ś. złożył oświadczenie mieszkaniowe w którym poinformował, że od dnia 1 listopada 2015 r. zamieszkuje wraz z członkami rodziny w miejscowości S w budynku mieszkalnym, którego wraz z żoną są właścicielami, natomiast zameldowany był w miejscowości J nr [...] z synem a żona i córka w miejscowości G, ul. P. Organ I instancji dokonał w dniu 8 listopada 2018 r. oględzin nieruchomości położonej w miejscowości S, w toku których ustalono, że pomieszczenia w budynku są użytkowane, a wszystkie pokoje posiadają instalację c.o. i elektryczną, są pomalowane, a na podłogach położone są panele. Ustalono, że na parterze domu znajdują się następujące pomieszczenia: - kuchnia o powierzchni 13,84 m2, w pełni wyposażona i umeblowana, - pokój o powierzchni 11 m2, wykończony i umeblowany, - pokój o powierzchni 9 m2, wykończony i umeblowany, - salon o powierzchni 19,73 m2, wykończony i nieumeblowany, - łazienka o powierzchni 10,5 m2, w pełni wyposażona. Na poddaszu znajdują się następujące pomieszczenia: - łazienka o powierzchni 8,4 m2, niewykończona, - pokój o powierzchni 15,78 m2, wykończony i nieumeblowany, - pokój o powierzchni 13,07 m2, wykończony i nieumeblowany, - pokój o powierzchni 16,12 m2, wykończony i nieumeblowany. W ocenie organu fakt, iż budynek formalnie znajduje się w budowie, to faktycznie jest to dom znajdujący się w należytym stanie technicznym, umożliwiającym stały pobyt ludzi i zaspokajający przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Pomieszczenia pokoi na parterze i poddaszu zapewniają przysługujące policjantowi normy zaludnienia. Organ I instancji powołał się na treść § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2000 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, na podstawie którego policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika. Jednocześnie organ I instancji powołał się na treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2013 r. , III SA/Kr 448/12, w którym w analogicznym stanie faktycznym stwierdzono, że posiadanie przez funkcjonariusza Policji lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje z rodziną od lat, mimo braku uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie tego lokalu, gwarantuje policjantowi prawidłowe pełnienie służby oraz umożliwia mu normalne życie rodzinne. W konsekwencji brak jest podstaw do wypłacania równoważnika pieniężnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. Ś., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia albo uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie przez organ II instancji co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że powierzchnia zajmowanych pomieszczeń na parterze domu wynosi 20 m2, a zatem nie zapewniają one przysługujących policjantowi 4 norm zaludnienia (tj. 28 m2 – 40 m2). Ponadto na dzień 1 listopada 2015 r. budynek nie posiadał żadnego wykończonego pomieszczenia, a w dniu 31 października 2015 r. policjant złożył raport do Komendanta Powiatowego Policji, w którym poinformował, że od 1 listopada 2015 r. zmienia miejsca zamieszkania z uwagi na budowę domu i fakt przebywania tam z powodu wykonywania prac systemem gospodarczym i nie został poinformowany o konieczności złożenia ponownego oświadczenia mieszkaniowego. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 11 stycznia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, § 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm.) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, co następuje: S. Ś. raportem z dnia 31 października 2015 r. poinformował KPP, że od dnia 1 listopada 2015 r. będzie zamieszkiwał w miejscowości S. Następnie od 2016 r. policjant składał wnioski o przyznanie zapomogi, uzasadniając je koniecznością ponoszenia opłat związanych z utrzymaniem domu, zwłaszcza kosztów zakupu węgla. S. Ś. zajmuje dom jednorodzinny od dnia 1 listopada 2015 r., co potwierdza sama strona. W aktach sprawy znajdują się dokumenty z urzędu gminy i od podmiotów odpowiedzialnych za dostarczanie mediów (woda, prąd, gaz) i ich analiza, zwłaszcza pod kątem wielkości zużycia mediów, wskazuje, że zainteresowany zajmował wraz z rodziną ów dom jednorodzinny od 2015 r., na co wskazuje również pierwsza deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do której policjant zgłosił 3 osoby. Oględziny w dniu 8 listopada 2018 r. potwierdziły ten stan faktyczny oraz wykazały, że parter budynku jest całkowicie wykończony, prawie w całości umeblowany i posiada niezbędne instalacje. Natomiast poddasze, z wyjątkiem niewykończonej łazienki, również nadaje się do zamieszkania, jest jedynie nieumeblowane. W ocenie organu odwoławczego zasadnym jest stwierdzenie, że lokal mieszkalny nadaje się do zamieszkania i nie zmienia tej oceny fakt braku pozwolenia na użytkowanie do listopada 2018 r. S. Ś. od listopada 2015 r. zamieszkiwał w domu jednorodzinnym, do którego posiada tytuł prawny i jednocześnie do listopada 2018 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego zajmowany przez stronę dom jednorodzinny zapewnia należne jej normy zaludnienia. Na powyższą decyzję S. Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 92 ust. ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj. Dz.U.2013.1130 ze zm.), poprzez wydanie decyzji wywołującej skutki prawne sprzed daty jej wydania, co jest zgodnie ze wskazanymi przepisami niedopuszczalne i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu niezasadne są twierdzenia skarżącego jakoby organ I instancji cofnął uprawnienie do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny z datą wsteczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018.2107 t.j.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art.135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie częściowo, jednakże nie z powodu uwzględnienia zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 11 stycznia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2018 r. Decyzją tą orzeczono w punkcie pierwszym o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] 2011 r. Komendanta Powiatowego Policji o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny (k. 3 akt adm.), zaś w punkcie drugim organ orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie natomiast do treści § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego z brak lokalu mieszkalnego (Dz.U.2013.1130 ze zm.), będącego wypełnieniem delegacji art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym, 4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika nie zależy od swobodnego uznania organu, lecz jest jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia sformułowanie "decyzję (...) wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt 1-4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza - § 3 rozporządzenia. Policjant zobowiązany jest - składając nowe oświadczenie mieszkaniowe - niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na wskazane uprawnienia. Decyzję o cofnięciu uprawnień do omawianego świadczenia - co do zasady - wydaje się zatem po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie swojej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. W kontrolowanej sprawie poza sporem jest, że skarżący wraz z żoną i dwojgiem dzieci, w dacie wydania zaskarżonej decyzji zamieszkiwał w domu jednorodzinnym w miejscowości S, stanowiącym własność skarżącego i żony. Świadczą o tym treść oświadczenia mieszkaniowego skarżącego oraz wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ. Pomimo, że budynek nie został formalnie oddany do użytku, zgromadzone dowody świadczą o zamieszkiwaniu w nim przez skarżącego wraz z rodziną. Organ dokładnie ustalił stan i metraż poszczególnych pomieszczeń domu, a także fakt korzystania z mediów. Ustalenia te znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Materiał ten wraz z treścią oświadczenia mieszkaniowego skarżącego z dnia 2 lipca 2018 r. organy oceniły w sposób prawidłowy, uznając że skarżącemu nie przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący nie kwestionuje, że ze złożonego przez niego ww. oświadczenia mieszkaniowego wynika, że zamieszkuje wraz z rodziną w domu jednorodzinnym położonym w miejscowości S nr [...]. W toku postępowania skarżący zarzucał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało złożone dopiero 16 listopada 2018r. Okoliczność ta jednak nie ma znaczenia w świetle regulacji ustawy o Policji, oraz rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., dotyczącej przesłanek istnienia po stronie policjanta prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela prezentowany przez organ pogląd, zgodnie z którym brak formalnego odbioru budynku i pozwolenia na użytkowanie nie może być traktowany jako brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w sytuacji posiadania lokalu umożliwiającego zamieszkanie zgodnie z przysługującymi normami. Pogląd ten jest także własnym poglądem Sądu. Podkreślić przy tym należy, że ze sporządzonej przez organ I instancji dokumentacji fotograficznej, oraz szczegółowego opisu pomieszczeń domu i ich stanu zamieszczonego w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że ustalenia organów obydwu instancji w kwestii zamieszkiwania przez skarżącego wraz z rodziną w domu jednorodzinnym są prawidłowe. Nadmienić jednak należy, że kontrolowane postępowanie było jedynie postępowaniem w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika a nie postępowaniem w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego uregulowanym w §7 rozporządzenia. Decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego organ wydaje bowiem w sytuacji gdy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Dlatego w takim przypadku zasadniczą kwestią jest ustalenie daty ziszczenia się przesłanki, o której mowa w § 7 pkt. 1) rozporządzenia. Natomiast w kontrolowanej sprawie dotyczącej cofnięcia uprawnienia do równoważnika istotne jest, że po stronie skarżącego spełniła się przesłanka określona w § 6 pkt. 4) rozporządzenia - skarżący uzyskał dom jednorodzinny a więc jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone, dlatego obowiązkiem organu było cofnięcie skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów skargi zważyć należy co następuje : postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia jest postępowaniem odrębnym od postępowania mającego na celu odzyskanie nienależnie wypłaconego świadczenia. Decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego organ wydaje w sytuacji gdy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w § 7 rozporządzenia. Decyzja wydana w tym trybie ma charakter deklaratoryjny nie tworzy ani nie zmienia istniejącego stosunku administracyjnoprawnego a jedynie stwierdza, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Zatem decyzja wydana w tym trybie może wywoływać skutki wstecz (ex tunc). Natomiast decyzja o cofnięciu uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika jest aktem konstytutywnym. Cechą takich aktów jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne jedynie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej jak od chwili ich wydania. Pomimo więc uchybienia polegającego na braku wskazania przez organ I instancji w punkcie drugim rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją daty, z którą nastąpiło cofnięcie skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uznać należy, że cofnięcie to nastąpiło z dniem wydania decyzji przez organ pierwszej instancji a uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Oczywiste jest także, że konsekwencją cofnięcia uprawnienia do przyznanego równoważnika nie jest obowiązek zwrotu wypłaconego świadczenia przed określoną w decyzji datą cofnięcia tego prawa. Pozbawione natomiast doniosłości prawnej odnośnie do daty cofnięcia uprawnienia do równoważnika są twierdzenia organów dotyczące zamieszkiwania skarżącego w domu jednorodzinnym od dnia 1 listopada 2015 r. Okoliczności dotyczące ewentualnego spełnienia się którejkolwiek z przesłanek z § 7 rozporządzenia mogą być ustalane w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. Ubocznie już tylko można wskazać, że w przypadku wątpliwości spowodowanych sprzecznością między treścią rozstrzygnięcia i treścią uzasadnienia, decyduje treść rozstrzygnięcia. W kontrolowanej sprawie sprzeczność taka jednak nie zachodzi a to z uwagi na konstytutywny charakter rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 2 decyzji organu I instancji. Wobec orzeczenia przez organy o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy wskazać, że ani przepisy ustawy o Policji, ani przepisy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie przewidują uchylenia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w przypadku cofnięcia uprawnienia do równoważnika. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w sytuacji gdy policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio omawianego uprawnienia, lecz jedynie powoduje, że ta ostatnia decyzja przestaje wywoływać skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15, Lex nr 2270845). Z powyższych przyczyn należało uchylić zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję w części uchylającej decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2011 r. nr [...], gdyż rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 1 decyzji naruszało przepis § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w zw. z art. 92 ust.2 ustawy o Policji. W pozostałym zakresie, wobec niestwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa przez organy orzekające, skargę należało oddalić. Mają na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.