I OSK 1943/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 17maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1922/16 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o przydziale tymczasowej kwatery oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1922/16 oddalił skargę K. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o przydziale tymczasowej kwatery. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Komendant Główny Policji odmówił K. S. zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. o przydziale tymczasowej kwatery. Od powyższej decyzji K. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ww. środek odwoławczy Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ ustalił, że skarżący, będąc funkcjonariuszem Komendy Głównej Policji, otrzymał na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. przydział tymczasowej kwatery usytuowanej w W. przy ul. J.. Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2013 r. wyżej wymieniony został zwolniony ze służby w Policji. W związku z tym faktem decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. organ I instancji zobowiązał skarżącego do opróżnienia zajmowanej tymczasowej kwatery i przekazania jej dysponentowi. Wnioskiem z dnia 15 marca 2016 r. zainteresowany wystąpił o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., w trybie art.155 K.p.a., w części dotyczącej przydziału tymczasowej kwatery i ustalenia, że wnioskodawca na podstawie przedmiotowej decyzji otrzymał przydział lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że tymczasowa kwatera nr [...] przy ul. J. w W. pozostaje w dyspozycji Komendanta Głównego Policji na podstawie porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność W. i pozostającymi w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Policji, którego kontynuacją jest porozumienie z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Głównego Policji lokali stanowiących własność W. z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji. Tym samym wszelkie kwestie związane z przydziałem, bądź opróżnieniem rozstrzygane są na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Zainteresowany wniosek o przydział tymczasowej kwatery złożył w dniu 14 lutego 2006 r. Realizacja wniosku nastąpiła poprzez przydział tymczasowej kwatery usytuowanej przy ul. J. w W., na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Przedmiotowa decyzja wyraźne określa status przydzielonego mieszkania oraz warunki przydziału, a mianowicie "Na zakwaterowanie wymienionego funkcjonariusza przeznaczona została tymczasowa kwatera nr [...] przy ul. J. w W. Przydział tymczasowej kwatery następuje na czas pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji W.". Ww. odebrał decyzję i nie wniósł od niej odwołania, co oznacza, że stała się ona ostateczna.  W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził brak możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony w trybie z art. 155 K.p.a. wskazując, że zmiana decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. o przydziale tymczasowej kwatery na lokal mieszkalny przede wszystkim naruszałaby postanowienia powołanego wyżej porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. (§ 1) a także przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o Policji i rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. Ponadto zmiana decyzji przydziałowej spowodowałaby, że strona na podstawie przedmiotowej decyzji otrzyma przydział lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony, co jest sprzeczne ze wskazanym porozumieniem zawartym na czas określony, tym samym byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Przepis art. 88 ustawy o Policji jest funkcjonalnie powiązany z treścią regulacji art. 90 ustawy, który nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązek utrzymywania określonego tym przepisem zasobu mieszkaniowego przeznaczonego na lokale mieszkalne dla policjantów. Zainteresowany będąc funkcjonariuszem Komendy Głównej Policji złożył zarówno wniosek o przydział tymczasowej kwatery, jak i wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. Wniosek o przydział lokalu nie mógł być zrealizowany z uwagi na brak zasobu mieszkaniowego o statusie lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji dysponował tylko tymczasowymi kwaterami i dlatego też w ramach tymczasowego zakwaterowania ww. otrzymał przedmiotową kwaterę i na przyjęcie jej wyraził zgodę. Organ zauważył również, że na dzień złożenia wniosku o zmianę decyzji skarżący jest emerytem i Komendant Główny Policji nie jest właściwy do przydziału lokalu mieszkalnego (§ 14 ust. 3 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r.). Na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. Okolicznością niesporną w sprawie było bowiem to, że Komendant Główny Policji dysponował spornym lokalem na mocy porozumień z dnia [...] sierpnia 2009 r. i [...] marca 2013 r. W treści obydwu porozumień, właściciel lokali (w tym m.in. lokalu, którego dotyczy niniejsze postępowanie), wyraził zgodę na ich udostępnienie Policji jedynie na cele kwater tymczasowych. Po stronie dysponenta tymi lokalami, tj. Komendanta Głównego Policji nie istniała więc możliwość zmiany przeznaczenia tych lokali. Byłoby to bowiem sprzeczne z wolą ich właściciela. Skoro zaś Konstytucja RP gwarantuje niewzruszone prawo własności, to wola właściciela lokalu, którego dotyczy niniejszy spór, ma pierwszeństwo nad interesem strony, upatrywanym w chwili obecnej na zamieszkiwaniu w spornym lokalu pomimo nie pełnienia już przez stronę czynnej służby w Policji. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na to, że skoro zmiana w trybie przepisu art. 155 K.p.a. możliwa jest wyłącznie w stanie faktycznym istniejącym w dniu wydawania kwestionowanej decyzji, a w tym momencie sporny lokal miał charakter kwatery tymczasowej, to brak jest możliwości zmiany decyzji przydziałowej przez przydzielenie lokalu mieszkalnego. Sporny lokal nie posiadał bowiem w momencie przydzielania go wnioskodawcy statusu lokalu mieszkalnego, jak też nie posiada go w chwili obecnej. Pomiędzy stanem faktycznym istniejącym w chwili wydawania skarżonej decyzji, a decyzji mającej być przedmiotem zmiany w trybie art. 155 K.p.a., istniały jeszcze inne różnice. Mianowicie w momencie odmowy zmiany decyzji przydziałowej w trybie art. 155 K.p.a. wnioskodawca nie pełnił już czynnej służby w Policji. Stąd więc Komendant Główny Policji nie był organem właściwym w sprawach przydziału lokali mieszkalnych. Nadto, wobec strony została już wydana decyzja o opróżnieniu spornego lokalu. Powyższe dodatkowo więc potwierdza prawidłowość stanowiska organu wyrażonego w skarżonym rozstrzygnięciu. Sąd I instancji zgodził się również z organem, że za uwzględnieniem wniosku nie przemawia nie tylko interes prawny wnioskodawcy, ale nawet interes faktyczny. Skoro bowiem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądów administracyjnych zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się, to w chwili obecnej w sytuacji gdy wydana już została wobec wnioskodawcy decyzja o opróżnieniu spornego lokalu, ewentualna zmiana decyzji przydziałowej zaistniała po wydaniu decyzji o opróżnieniu lokalu, nie zmieniałaby sytuacji skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, cyt: "I. naruszenie prawa materialnego, przez błędne jego zastosowanie: 1. przepisu art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że mógł być zastosowany wobec skarżącego, 2. przepisu art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego i mogła zostać mu przydzielona kwatera tymczasowa, 2. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tych przepisów w sprawie, wobec braku podstaw do ich zastosowania 8. art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. - poprzez błędne zastosowanie przy orzekaniu sensu i znaczenia normy konstytucyjnej co ma ten skutek, że wydając zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie z uzasadnieniem zawierającym w swej treści niedającą się usunąć w drodze wykładni logicznej antynomię - polegającą na wykluczających się wzajemnie a ustalonych przez Sąd meriti interpretacjach art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, art. 2 ust 16 ustawy o postępowaniu w sprawach udzielania pomocy publicznej beneficjentem i art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis - nakłada na organ obowiązek działania nie wynikający z przepisu prawa, co stanowi naruszenie zasady legalizmu 9. przepisów Konstytucji RP, a mianowicie: art. 7 Konstytucji stanowiącego, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa — poprzez podjęcie działań bez podstawy prawnej." II. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7, 8 i 9 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., mimo że decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. o przydziale tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. J. w W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. art. 6, 7, 10, 77, 80 i 107 K.p.a. - poprzez ich niezastosowanie mimo kompletnego materiału dowodowego w sprawie i oparcia decyzji na błędnych ustaleniach dotyczących statusu skarżącego, co skutkowało podjęciem przez organ decyzji noszącej cechy dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że część zarzutów w niej podniesionych nie ma żadnego związku z wyrokiem Sądu I instancji, jak i zaskarżonymi do tego Sądu decyzjami Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2010 r. o przydziale tymczasowej kwatery. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., który określa przesłanki i procedurę odrzucenia skargi przez sąd administracyjny. W analizowanym przypadku przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, skarga została merytorycznie rozpoznana, co znalazło wyraz w zaskarżonym wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu poprzez jego zastosowanie jest zatem bezzasadny. Brak związku z materią objętą wyrokiem Sądu I instancji występuje również w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP powiązanego z art. 70b ustawy o systemie oświaty, art. 2 ust. 16 ustawy o postępowania w sprawach udzielania pomocy publicznej beneficjentom i art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepisy te nie mają żadnego związku z przedmiotem rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy zmiany decyzji o przydziale kwatery tymczasowej i nie miały zastosowania w tej sprawie. Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że sprawa administracyjna, objęta skargą wniesioną do Sądu I instancji, została zainicjowana wnioskiem skarżącego kasacyjnie w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o przydziale kwatery tymczasowej w trybie art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym dotąd stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, czyli w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo. Postępowanie w tym trybie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000, sygn. I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 roku, sygn. III SA 1854/99, LEX nr 43956 ). Wywody skarżącego kasacyjnie prowadzą natomiast do konkluzji, iż jego celem jest podważenie ostatecznej decyzji. Należy podkreślić, że art. 155 K.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania, bo wówczas podlegają one naprawieniu w trybach nadzwyczajnych, któremu omawiany tryb nie służy) lub decyzji prawidłowych. W związku z powyższym, zarzuty naruszenia art. 88 ust. 1 i art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, skierowane przeciwko decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. mogłyby być rozpoznane jedynie w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio tej decyzji administracyjnej. Skoro, w ocenie strony skarżącej, decyzja ta jest obarczona wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, to winna ona przedsięwziąć odpowiednie kroki prawne, tj. zwrócić się do właściwego organu z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. W postępowaniu prowadzonym przez organ na podstawie art. 155 K.p.a. ocena tej decyzji z punktu widzenia przesłanek, o których mowa w art. 156 K.p.a., nie była możliwa. Z tego względu tak ukierunkowane zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie można również pominąć, że przewidziana w art. 155 K.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej mógł podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. W analizowanym przypadku zmiana decyzji o przydziale kwatery tymczasowej w kierunku żądanym przez skarżącego, nie jest zaś możliwa. Wniosek inicjujący postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. obejmował bowiem zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Komendanta Głównego Policji o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. J. nr [...] w W. w części dotyczącej przydziału kwatery tymczasowej i ustalenia, że wnioskodawca na podstawie przedmiotowej decyzji otrzymał przydział lokalu mieszkalnego. Tym samym konieczna byłaby zmiana statusu lokalu z kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Jednakże lokal, którego dotyczy niniejsze postępowanie stanowi własność W. i na mocy porozumień z dnia [...] sierpnia 2009 r. i [...] marca 2013 r. został przekazany do dyspozycji Komendanta Głównego Policji jedynie na cele kwater tymczasowych. Status prawny wskazanej nieruchomości do dnia orzekania przez organ w trybie art. 155 K.p.a., nie uległ zmianie. Po stronie dysponenta tego lokalu, tj. Komendanta Głównego Policji, nie istniała więc możliwość zmiany przeznaczenia tego lokalu, a tym samy ustalenia, że na podstawie spornej decyzji skarżącemu przydzielono lokal mieszkalny. Rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek Policji na lokale mieszkalne oraz na tymczasowe kwatery jest związane z przeznaczeniem danego lokalu, które w analizowanym przypadku zostało określone przez jego właściciela, tj. W. W tym aspekcie organ nie posiadał żadnego "luzu decyzyjnego", który pozwalałby na inny wariant rozstrzygnięcia w odniesieniu do spornego lokalu i jego przydział jako lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji słusznie również zauważył, że w analizowanym przypadku nie został spełniony warunek zachowania niezmienności stanu faktycznego sprawy prowadzonej w trybie art. 155 K.p.a. i sprawy "pierwotnej" zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Z dniem 22 lutego 2013 r. skarżący został bowiem zwolniony ze służby w Policji, co w bezpośredni sposób przekłada się na właściwość organu w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego (§ 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena tych okoliczności dokonana przez organ administracji oraz Sąd I instancji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Brak podstaw do uznania, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób uchybiający przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 6, 7, 10, 77, 80 i 107 K.p.a. Wszystkie te okoliczności we wzajemnym powiązaniu doprowadziły organ, a za nim Sąd I instancji, do trafnej konkluzji o braku podstaw do zastosowania art. 155 K.p.a. i zmiany w tym trybie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w części dotyczącej przydziału kwatery tymczasowej poprzez ustalenie, że skarżący otrzymał przydział lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.