II SA/Łd 217/19

Dnia 17 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu ujęcia wody pitnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. na rzecz strony skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał II SA/Łd 217/19 U Z A S A D N I E N I E W dniu 30 listopada 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S., na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, ustalił, w formie informacji rocznej, A S. A. w C., za okres od 1 stycznia 2018. r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 41.00 zł, płatną w czterech kwartalnych ratach. W dniu 27 grudnia 2018 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 ustawy Prawo wodne, A S. A. w C. złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z wysokością opłaty ustalonej w informacji rocznej i podniosło, że opłata została naliczona nieprawidłowo, ponieważ zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne - art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) - opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych naliczana jest w przypadku wprowadzenia do wód w granicach administracyjnych miast. W tym przypadku wylot zlokalizowany jest na terenie wsi Ł. w gminie K. Podmiot kwestionując opłatę co do zasady, z ostrożności podnosi, że w Informacji obliczeń dokonano w oparciu o ilość maksymalną godzinową możliwego zrzutu, która nie jest adekwatna do maksymalnego przyznanego zrzutu rocznego. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S., wobec nieuznania reklamacji, decyzją z dnia [...] r., określił, w oparciu o art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne, A S.A. w C. opłatę stałą w wysokości 41 zł za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu ujęcia wody pitnej w miejscowości Ł. do rzeki A w km 15+900 za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Organ wyjaśnił, że A S. A. w C. ma możliwość korzystania z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...], w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu ujęcia wody pitnej w miejscowości Ł. do rzeki A w km 15+900 w ilości Qmaxh = 163,51 m3/h (po przeliczeniu 0,04541944 m3/s), co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne, bowiem opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, co stanowi rekompensatę za gotowość środowiska wodnego, a nie za rzeczywiste korzystanie. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z § 6 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że opłata za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,5 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Konstrukcja przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo wodne wskazuje, iż chodzi o wybór między wykluczającymi się alternatywami, ponieważ w zdaniu użyty został spójnik "albo". Słowo "albo" łączy dwa zdania, z których prawdziwe jest jedno ze zdań składowych, a pozostałe są fałszywe. W rozpatrywanym przypadku opłata stała została naliczona za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, a nie za odprowadzanie systemem kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 16 pkt 59 ustawy Prawo wodne pod pojęciem systemu kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej ilości wód opadowych i roztopowych w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilość wód, która może być odprowadzona na podstawie wymienionego pozwolenia - dla ustalenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej należy przyjąć tę ilość wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Opłata za, pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 163,51 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,04541944 m3/s. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka podniosła zarzut naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, polegające na błędnym przyjęciu jako podstawy wyliczenia opłaty stałej za wprowadzenie do wód wód opadowych i roztopowych, która może być wprowadzona zgodnie z pozwoleniem wodno-prawnym, na podstawie zawartej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej ilości wprowadzanych wód w rozliczeniu rocznym, 2) przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony w sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku. W uzasadnieniu skargi Spółka zwróciła uwagę, że interpretacja Prawa wodnego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie sugeruje, że maksymalna godzinowa wielkość odprowadzanych wód w rozliczeniu rocznym stanowi maksymalną dopuszczalną wielkość dopuszczalną dla danego obiektu A SA w C. Ta interpretacja w rażącym stopniu jest niezgodna z zapisami posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, które wyraźnie określa możliwości poboru zrzutu ścieków w ilościach: Qmaxh = 163,51 m3/h, Qśrd = 5,82 m3/dobę, Qmax roczne = 9 946,25 m3/rok. Zgodnie z interpretacją zapisów Prawa wodnego przez Dyrektora Zlewni wielkość maksymalna zrzutu ścieków w danym roku wynosić winna Qmaxh= 163,51 m3/h x 8 760 h (365 dni w roku) = 1 432 347,6 m3/rok. W praktyce oznacza to, że opłata została naliczona od ilości o 1 422 401,35 m3 większej niż Przedsiębiorstwo może wprowadzić do ziemi. Odprowadzenie ścieków w takiej wielkości stanowiłoby przekroczenie dopuszczalnego zrzutu o ponad 14.300 %. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stała się decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. z dnia [...] r. określająca, w oparciu o art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne, A S.A. w C. opłatę stałą w wysokości 41 zł za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu ujęcia wody pitnej w miejscowości Ł. do rzeki A w km 15+900 za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, stosownie do którego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (art. 271 ust. 6 ustawy Prawo wodne). Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do stwierdzenia, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne rodzą się wątpliwości interpretacyjne, które skutkują ustalaniem różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej ustalając ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. O ile przy wyliczaniu wysokości opłaty nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z powołanego rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach (365), to takie wątpliwości budzi już natomiast kwestia określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym parametru w postaci maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód. Określając wysokość opłaty stałej organ przyjął za punkt odniesienia maksymalną wartość godzinową (Qmaxh - 163,51 m3/h) i – przeliczywszy ją na m3/s – uznał, że jest to wskaźnik, do którego odnosi się art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu, jest to nieprawidłowe, bowiem dawałoby to podstawę do przyjęcia, że Spółka może odprowadzać rocznie wodę w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 365 dni i maksymalnej godzinowej wartości, podczas gdy jak wynika z pozwolenia wodnoprawnego Spółka nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej godzinowej wartości, bowiem przekroczy wartość średniodobową i maksymalną roczną. Ustawodawca nie wskazał wprost w art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, który ze wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym (maksymalny godzinowy, średni dobowy czy maksymalny roczny) winien zostać użyty w celu wyliczenia spornej opłaty. W ocenie Sądu, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość odprowadzanej wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny godzinowy, średniodobowy i maksymalny roczny pobór wody, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik dotyczący zrzutu rocznego (Qmaxroczne). Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość odprowadzanej wody w skali roku, której może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego doprowadziło zatem do wymierzenia opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, można także zarzucić organowi, że w przedmiotowej sprawie, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód maksymalny godzinowy wskaźnik w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Tymczasem warto przypomnieć, że zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1) lub w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości odprowadzania wód. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 207 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 90 zł ustalone na mocy § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). A.B.