II GSK 1354/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 45/19 w sprawie ze skargi S. w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. w L. 1037 zł (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 17 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 45/19 oddalił skargę S. w L. (dalej: skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, Główny Inspektor) z [...] października 2018 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący wniósł o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W. – D., wszczętym na wniosek A. Sp. z o.o. w W. (dalej: uczestnik). Skarżący uzasadnił swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 144 i art. 31 § 2 i w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie własne z 31 sierpnia 2018 r. o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu. Organ uznał, że skarżący nie wykazał istnienia interesu społecznego mogącego stanowić podstawę do dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, gdyż cele statutowe skarżącego nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek uczestnika, bowiem – w ocenie organu – każdy z nich dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Do naruszenia wskazanego przez wnioskodawcę interesu społecznego może dochodzić czy dochodzi na liniach, na których już są wykonywane przewozy osób. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku uczestnika jest udzielenie mu zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej, która jeszcze nie istnieje. A zatem cele statutowe skarżącego będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu na niej przewozów osób, po uprzednim uzyskaniu przez uczestnika zezwolenia na ich wykonywanie. GITD wskazał również, że skarżący zrzesza i reprezentuje przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób, a zatem reprezentuje konkurencję uczestnika, a nie potencjalnych pasażerów. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a). W ocenie sądu pierwszej instancji skarżący nie przedstawił takich argumentów, które uzasadniałyby jego uczestnictwo w tym postępowaniu administracyjnym. WSA wskazał, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny, który nie może być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. W ocenie WSA skarżący błędnie uzasadnia swój interes we wzięciu udziału w tym postępowaniu opierając się na wywodach zawartych w wyrokach zapadłych w innych jego sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. i posługując się argumentami uznanymi za skuteczne w innych postępowaniach, mimo że te argumenty nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Jakkolwiek bowiem doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu, nie można go stawiać ponad interesami stron. Zdaniem WSA, ogólnikowe twierdzenie, że udział skarżącego w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów nie jest argumentem przekonującym. Jak również nie potwierdzają tego cele statutowe, na które powołuje się skarżący (§ 6 oraz § 7 pkt 4 Statutu), gdyż nie wyjaśnił dlaczego wskazane tam cele uzasadniają udział s. w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym. WSA stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na tym, że WSA w Warszawie badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając również zasadę zaufania do organów poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku uczestnika; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że WSA w Warszawie badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę i błędnie przyjął, że skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku uczestnika, pomimo tego, że skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi s. oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny; - opisane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, to musiałby uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, bowiem skarżący spełnił wszelkie przesłanki uzasadniające jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a w rezultacie sąd wydałby rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia, a nie o oddaleniu skargi. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Uczestnik w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wyznaczenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 2 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie, mailowo lub pocztą tradycyjną strony i uczestnicy postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podstaw, na których ją oparto. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna S. w L. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarga ta ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione znajdują uzasadnienie prawne. Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut podnoszący naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do ustaleń faktycznych sprawy. Stan sprawy jest jednoznaczny, natomiast problem prawny, który pojawia się w sprawie dotyczy wykładni oraz zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. na gruncie przyjętych w sprawie ustaleń, a zasadniczo rozumienia pojęcia interesu prawnego i oceny, czy okoliczności sprawy - co do celów statutowych organizacji i interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do udziału w sprawie - uzasadniają przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do dopuszczenia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby do jej udziału w postępowaniu. Zdaniem NSA ocena interesu społecznego dokonana przez sąd pierwszej instancji jest wadliwa, dlatego należy uznać za zasadny drugi z zarzutów kasacyjnych, który podnosi naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna trafnie podnosi, że interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną. Oczywistą rzeczą jest, że interes społeczny w takim przypadku jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość. Analiza akt sprawy, a zwłaszcza celów i zadań skarżącego prowadzi do wniosku, że podmiot ten działa w interesie społecznym. Wynika to z treści § 6 i § 7 Statutu s., z których wynika, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte służą zaspokajaniu potrzeb przyszłych pasażerów, co z całą pewnością jest w interesie społecznym, zwłaszcza że postępowanie dotyczy linii regularnej, na której członkowie wnioskodawcy nie świadczą usług przewozowych. W ocenie NSA udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego, jak twierdzi sąd pierwszej instancji. Te cele ma zrealizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot niebędący wprost zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy. A zatem błędnie sąd pierwszej instancji zaakceptował przyjęte w tej sprawie wadliwe stanowisko organu zaprezentowane w postanowieniach obu instancji, który nie rozważył wyczerpująco i ocenił w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., czy organizacja społeczna zajmująca się - w świetle postanowień statutu - dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. W związku z powyższym, zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu w całości (pkt 1 sentencji wyroku). Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę s. na postanowienie Głównego Inspektora o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób, która w świetle przedstawionych argumentów była uzasadniona, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Stanowisko takie wyraził też NSA w wyrokach z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 703/19 i II GSK 782/19 - w sprawach o analogicznych okolicznościach fatyczny i zarzutach kasacyjnych. Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to akceptuje. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej oceny prawne i formułowane na ich podstawie wnioski. O kosztach postępowania NSA orzekł w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).