I SA/Wa 2077/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań Starosty [...] i Telekomunikacji Polskiej S.A. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] stwierdzającą, że nieruchomość położona w S., zabudowana budynkiem - tzw. "[...]"', składająca się z działek nr [...], [...], [...] odpowiadających parcelom katastralnym pb [...] oraz pgr [...], [...], [...], stanowiąca byłą własność J. T., nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku W. T., R. T., S. T., R. P., A. V. i A. T., działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51) orzekł, że opisana wyżej nieruchomość położona w S., nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Starosta [...] i Telekomunikacja Polska S.A. wnieśli odwołania od powyższej decyzji zarzucając Wojewodzie błędną ocenę, że nie istniały przesłanki uzasadniające przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich obszar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. pod lit. e przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Państwa z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 dekretu, część druga. Przejęciu podlegały takie nieruchomości ziemskie, które mogły być wykorzystane na cele reformy wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w § 5 ustanawiało tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Strona kwestionująca przejęcie majątku mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organem właściwym do orzekania w tym zakresie w pierwszej instancji były wojewódzkie urzędy ziemskie (obecnie wojewodowie). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że pojęcie "nieruchomość ziemska" nie zostało unormowane przez ustawodawcę, dlatego należy zastosować jej wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r. poz. 26). Trybunał uznał, że przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, a intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Ocena, czy część określonej nieruchomości podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wymaga zbadania, czy nieruchomości lub ich części były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej, a następnie, czy między tą częścią a pozostałą - rolniczą - częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarczy przy tym wykazać powiązań o charakterze podmiotowym, tj. przez osobę właściciela, o charakterze terytorialnym ani finansowym. Istotne jest czy w odniesieniu do danej części majątku można mówić o obiektywnie istniejących, trwałych cechach, wskazujących na funkcjonalną więź z częścią rolniczą majątku właściciela. Zatem pomimo okoliczności, że majątki ziemskie stanowiły zazwyczaj jednolite kompleksy, na potrzeby postępowań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej konieczne jest ustalenie, które z wchodzących w ich skład nieruchomości miały charakter rolniczy, a które mieszkalno-rekreacyjny. W szczególności w przypadku nieruchomości zabudowanych istotne jest wykazanie, czy budynek (jego część) był trwale, w sposób architektoniczny, przystosowany jako obiekt budowlany do prowadzenia działalności rolniczej. Minister wskazał, że objęte wnioskiem działki były częścią majątku "[...]", stanowiącego zarówno w dniu 1 września 1939 r., jak i w dniu 13 września 1944 r., własność J.T. Majątek został nabyty od matki A. z hr. B., na podstawie aktu darowizny z dnia [...] stycznia 1932 r. nr rep. [...], sporządzonego przed notariuszem dr J. M. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 1932 r., L.tab. [...] zostało wpisane do księgi wieczystej prawo własności dóbr tabularnych na rzecz J. T., w tym m.in. dobra tabularne [...] objęte wykazem hipotecznym Iwh [...] ks. gr. dla większych posiadłości. Zdaniem organu wnioskodawcy wykazali legitymację do udziału w postępowaniu, przedstawiając stosowne postanowienia spadkowe. Uprawnienia właścicielskie do objętych decyzją działek ma również Telekomunikacja Polska S.A. oraz Skarb Państwa — Starosta [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył, że objęty wnioskiem majątek obejmujący pow. [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych, przejęty został na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i wpisany do realności objętej Iwh [...] ks. gr. gm. kat. [...], jako własność Skarbu Państwa. Z porównania kataster - ewidencja sporządzonego przez geodetę uprawnionego inż. J. Z. z dnia [...] lutego 2010 r. wynika, że objętym postępowaniem parcelom katastralnym pb [...] oraz pgr [...], [...] i [...] odpowiadają działki oznaczone obecnie nr [...], [...] i [...]. Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego (zeznania świadków – S. D. z dnia 23 lipca 2002 r., Z. G., S. K. i M. P. z dnia 19 lipca 2002 r. oraz W. H. z dnia 20 sierpnia 2002 r., pisma adwokata I. H. z 30 marca 1948 r., zeznań świadka J. pochodzących z protokołu rozprawy przed Sądem Grodzkim w S. z dnia [...] kwietnia 1948 r. sygn. akt [...] oraz pisma Zarządu Państwowego [...] w S. nr [...]) wynika, że parcele te znajdowały się w granicach administracyjnych miasta S., w okolicach stacji kolejowej. Na parceli pb [...] znajdowały się parterowe budynki murowane, potocznie zwane "[...]", ustawione w kształt podkowy, obejmujące pomieszczenia mieszkalne (8 izb mieszkalnych i 4 kuchnie), pomieszczenia na przechowywanie opału oraz budynek gospodarczy przeznaczone na potrzeby mieszkańców budynków. W budynkach tych zamieszkiwali wraz z rodzinami pracownicy jednostek gospodarczych należących do J. T., głównie tartaku. Niewątpliwie zatem budynki posadowione na parceli pb [...] miały charakter mieszkalny. Nie było w nich pomieszczeń mogących służyć jakiejkolwiek działalności wytwórczej w rolnictwie, ani też biur służących do administrowania majątkiem. Pozbawione były związków z rolniczą częścią majątku T., nie były wykorzystywane na cele rolnicze i jako takie nie mogły służyć celom reformy rolnej. Nie służyły na te cele również po przejęciu - zachowały mieszkalny charakter. Natomiast parcele pgr [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha wykorzystywane były przez mieszkańców "[...]" jako przydomowe ogródki warzywne. Parcele te, ze względu na swoją lokalizację, powierzchnię oraz sposób wykorzystania nie mogły mieć żadnego rolniczego znaczenia i nie były funkcjonalnie powiązane z częścią rolniczą majątku należącego do J. T. Położone były w bezpośrednim sąsiedztwie torów kolejowych, na terenach miejskich, w obszarze zwartych gruntów mieszkaniowo-ogródkowych oraz usługowo-ogródkowych, a zatem z racji samego położenia grunty te nie mogły mieć i nie miały żadnego rolniczego znaczenia. Choć zgodnie z rejestrem parcelowym Gromady [...] oznaczone zostały jako użytki rolne, to faktycznie nie mogły być funkcjonalnie powiązane z częścią rolniczą majątku należącego do J. T. Organ podkreślił, że położenie przedmiotowych użytków - pomiędzy torami kolejowymi relacji [...] - [...], a główną drogą w obszarze administracyjnym miasta S., wyłącza możliwość użytkowania gruntów, jako gruntów o stricte rolniczym przeznaczeniu. Ponadto grunty te były zlokalizowane na obszarze, gdzie dominującą była inna funkcja użytkowa. W bezpośrednim sąsiedztwie tych gruntów zlokalizowane były bowiem grunty i budynki, które nie byty użytkowane rolniczo, tj. browar stary (nr [...]), domy osób fizycznych, tj. P. (nr [...]), K. (nr [...]) i J. (nr [...]) oraz budynek tzw. [...] (nr [...]). O położeniu i numeracji zabudowy wzmiankuje pismo Zarządu Miejskiego w S. z dnia [...] sierpnia 1947 r. oraz znajdująca się w aktach sprawy odręcznie wykonana stara mapa sytuacyjna. Ponadto, zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie służyły produkcji rolniczej o charakterze gospodarczym, a wykorzystywane były jako ogródki przydomowe przez mieszkańców "[...]". Tym samym organ uznał, że lokalizacja, powierzchnia i faktyczne wykorzystanie świadczą o tym, że pozostawały bez związku z funkcjonowaniem części rolniczej majątku T. W świetle powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotowa nieruchomość miała charakter mieszkalny, nie posiadała rolnego charakteru i w związku z tym nie nadawała się na cele reformy. Dodatkowo, była w sposób wyraźny, przestrzennie i terytorialnie oddzielona od części gospodarczej. Za bezpodstawne organ uznał ponadto podnoszone przez Telekomunikację Polską S.A. w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 i 80 kpa, jak również art. 10 kpa. Zdaniem Ministra ponadto organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy. Odnosząc się zaś do podnoszonego zarzutu dotyczącego przyjęcia jako podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, pomimo postanowienia Trybunał Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. P 107/08 umarzającego postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej tego aktu prawnego, Minister powołał uchwałę z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, gdzie NSA uznał, że § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ustosunkowując się do argumentów odwołania Starosty [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył, że znajdujące się w aktach sprawy zeznania świadków pokrywają się i są spójne z pozostałą zgromadzoną w sprawie dokumentacją i nie budzą wątpliwości. Wojewoda dokonał oceny zeznań świadków w świetle całokształtu zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, twierdzenia Starosty, kwestionujące ustalenia poczynione na tej podstawie, są więc niezasadne. Za bezpodstawne Minister uznał ponadto podnoszone argumenty dotyczące interpretacji związku funkcjonalnego podkreślając, że kwestia ta nie budzi wątpliwości w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. (dawniej Telekomunikacja Polska S.A.) zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 kpa, 2. przepisów prawa materialnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu nieistniejącego w polskim systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, 2. zawieszenie postępowania i złożenia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, 3. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów kwestionując w szczególności prawidłowość zastosowania w sprawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona została oddalona przez Sąd. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) i stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań podkreślenia wymaga, że skarżąca spółka nie podniosła w skardze żadnych zarzutów w zakresie poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej, które to ustalenia i oceny w pełni aprobuje także Sąd składzie orzekającym w sprawie niniejszej . Zarzuty skargi sprowadziły się do zakwestionowania zastosowanej przez organy pierwszej i drugiej instancji podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia, która , zdaniem Sądu , znajduje oparcie w ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Odnosząc się zatem do zarzutu przyjęcia w zaskarżonej decyzji, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej , pomimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, o utracie mocy prawnej tego aktu prawnego, należy podnieść, że postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego stwierdzając w uzasadnieniu, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości pod przepisy nacjonalizacyjne. Tym niemniej NSA uchwałą z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 uznał, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Należy pamiętać, że do tej uchwały składu siedmiu sędziów NSA ( podobnie jak w stosunku do każdej ) ma zastosowanie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.). W tej uchwale NSA stwierdził, że ww. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego nie jest orzeczeniem Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN. Innymi słowy pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą nie wiąże sądów administracyjnych, a § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN stanowiący element systemu prawa powszechnie obowiązującego powinien być więc stosowany przez organy administracji publicznej w toku postępowań administracyjnych przy rozpoznawaniu wniosków stron i sądy administracyjne rozpoznające skargi od decyzji tych organów. W ocenie Sądu za bezzasadny należało uznać również wniosek skargi o zawieszenie postępowania i przedstawienie opisanego w skardze zapytania do Trybunału Konstytucyjnego. Zauważyć trzeba, że przesłanką wystąpienia z pytaniem prawnym jest powzięcie przez sąd wątpliwości odnośnie konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. W niniejszej sprawie przesłanka taka nie wystąpiła. Jak wskazano kwestia możliwości orzekania w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN wyjaśniona została w powołanej wyżej uchwale NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. Sąd nie znalazł zatem podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym w tej materii. Reasumując, w ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły niekwestionowany materiał dowodowy, szczegółowo odnosząc się do wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie kwestii. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a