VI SA/Wa 373/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Pani J.P. (dalej "skarżąca", "zainteresowana"), utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzającą, że Pani J. P. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonania umów zawartych z O. w [...] , w następujących okresach: - w dniu 5.06.2012 r. (na podstawie umowy nr [...] z dnia 05.06.2012 r.); - w dniu 25.07.2012 r. (na podstawie umowy nr [...] z dnia 25.07.2012 r.); - w dniu 29.10.2012 r. (na podstawie umowy nr [...] z dnia 29.10.2012 r.); - w dniu 16.01.2013 r. (na podstawie umowy nr [...] z dnia 16.01.2013 r.); - w dniu 30.01.2013 r. (na podstawie umowy nr [...] z dnia 30.01.2013r.); - w dniu 5.03.2013 r. (na podstawie umowy nr [...] z dnia 05.03.2013 r.); - w dniu 26.03.2013 r. (na podstawie umowy nr [...] zdnia 26.03.2013 r.); - w dniu 28.05.2013 r. (na podstawie umowy nr [...] z dnia 28.05.2013 r.); - w dniu 24.06.2013 r. (na podstawie rachunku nr [...] i nr [...] z dnia 24.06.2013 r.); - w dniu 23.07.2013 r. (na podstawie rachunku nr [...] z dnia 23.07. 2013 r.); - w dniu 17.09.2013 r. (na podstawie rachunku nr [...] z dnia 17.09. 2013 r ); - w dniu 30.11.2013 r. (na podstawie rachunku nr [...] i nr [...] z dnia 30.11.2013 r.); - w dniu 20.01.2014 r. (na podstawie rachunku nr [...] i nr [...] z dnia 20.01.2014 r ); - w dniu 15.02.2014 r. (na podstawie rachunku nr [...] i nr [...] z dnia 15.02.2014 r.); - w dniu 22.05.2014 r. (na podstawie rachunku nr [...] z dnia 22.05. 2014 r.); - w dniu 10.07.2014 r. (na podstawie rachunku nr [...] z dnia 10.07. 2014 r); - w dniu 22.08.2014 r. (na podstawie rachunku nr [...] i nr [...] z dnia 22.08.2014 r.); - w dniu 30.10.2014 r. (na podstawie rachunku nr [...] z dnia 30.10. 2014 r.); - w dniu 17.12.2014 r. (na podstawie rachunku nr [...] i nr [...] z dnia 17.12.2014 r.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] pismem z 4 kwietnia 2016 r., wystąpił do Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Pani J. P. z tytułu wykonywania pracy na podstawie ww. umów o świadczenie usług zawartych z O. i przedstawił przebieg postępowania administracyjnego przed organem I instancji Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez zainteresowaną Prezes NFZ odwołał się do treści art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.). Organ wyjaśnił, że Pani J. P. zawarła z O. umowy - nazwane w każdym przypadku przez strony "o dzieło" – przedmiotem których było pełnienie funkcji Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej przeprowadzającej testy kwalifikacji wstępnej, wstępnej przyśpieszonej, wstępnej uzupełniającej przyśpieszonej dla kandydatów na kierowców oraz prowadzenie testu kwalifikacji wstępnej przyspieszonej dla kandydatów na kierowców jako członek komisji kwalifikacyjnej. W ww. umowach Pani J. P. zobowiązywała się do przeprowadzenia egzaminu lub udziału w pracach komisji egzaminacyjnej. Organ wskazał także, że z materiału dowodowego wynika, że przeprowadzane testy kwalifikacyjne w ośrodku przeprowadzała komisja powołana przez Wojewodę [...] . Osoby wchodzące w jej skład spełniały warunki określone przepisami art. 39b. ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) oraz w § 15 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1005 ze zm.). Prezes NFZ, mając na względzie przepisy ustawy o świadczeniach i przepisy art. 627 - 646 oraz art. 734 -750 kc, a także wyroki Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i sądów administracyjnych, uznał, że w okresie wskazanym w sentencji decyzji organu I instancji, skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu. Pani J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 81 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 7, art. 8, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o podniesione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Powołała się na załączone do skargi dowody z dokumentów, tj. zarządzeń Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r" nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., na okoliczność ustalenia, że pomiędzy O. w [...] a członkami Komisji nie doszło do zawarcia jakiejkolwiek umowy o świadczenie usług, która stanowiłaby podstawę do objęcia jej z tego tytułu ubezpieczeniem zdrowotnym. Podniosła brak uwzględnienia przez organ treści przepisów art. 39b1 ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. Skarżąca wskazała także na interpretacje organów ZUS, z których wynika, że członkowie komisji egzaminacyjnej pełniący swoje funkcje na podstawie powołania nie podlegają ubezpieczeniom społecznym i w konsekwencji, że od uzyskanego przez takie osoby wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji członka komisji egzaminacyjnej nie są opłacane składki na ubezpieczenia społeczne (interpretacja ZUS Oddział w [...] z dnia 25 lipca 2018 r. ([...] ) oraz pismo ZUS Oddział w [...] Inspektorat w [...] , stanowiące odpowiedź na pytanie jednego z ośrodków szkolenia kierowców). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zauważył, że jeżeli racjonalny ustawodawca uregulował organizację egzaminu dla kierowców w ten sposób, że powołanie członków komisji powierzył wojewodzie, natomiast kosztami związanymi z wynagrodzeniem członków komisji egzaminacyjnych obciążył ośrodki szkolenia, nie wskazując jednocześnie, w jakiej formie wynagrodzenie miałoby być przekazane, trudno uznać, że opisywany stosunek prawny jest tylko i wyłącznie stosunkiem administracyjnym. Z przepisów wynika bowiem, że ośrodek szkolenia zobowiązany jest do pokrycia kosztów wynagrodzenia członka komisji, jednocześnie przepisy nie wskazują, czy i jaka umowa powinna zostać zawarta pomiędzy członkiem komisji a ośrodkiem szkolenia. Jeżeli jednak ośrodek szkolenia w celu realizacji obowiązku ustawowego, jakim jest poniesienie kosztów wynagrodzenia członka komisji egzaminacyjnej, zawiera z członkiem komisji umowę cywilnoprawną, zawarta w ten sposób umowa nie może nosić cech dowolności, ale posiadać cechy właściwe dla danej umowy zgodnie z uregulowaniami kc. W dniu 17 maja 2019 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącej z dnia 14 maja 2019 r., w którym podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r., Sąd - w oparciu o przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") - postanowił przeprowadzić dowód z załączonych do skargi zarządzeń Wojewody [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Niniejsza sprawa dotyczy obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Spór koncentruje się wokół zagadnienia, czy z tytułu wykonywania czynności opisanych w zaskarżonej decyzji skarżąca podlegała takiemu ubezpieczeniu. Z akt sprawy wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przesłał do organów NFZ kopie 8 umów zawartych przez Panią J. P. z O. w [...] (tj. nr [...] z dnia 5.06.2012 r" nr [...] z dnia 25.07.2012 r., nr [...] z dnia 29.10.2012 r., nr [...] z dnia 16.01.2013 r" nr [...] z dnia 30.01.2013 r" nr [...] z dnia 5.03.2013 r., nr [...] z dnia 26.03.2013 r. i nr [...] z dnia 28.05.2013r.), których przedmiotem było pełnienie przez skarżącą funkcji Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej przeprowadzającej testy kwalifikacyjne kierowców w ramach kwalifikacji wstępnej oraz wstępnej przyspieszonej dotyczącej kierowców i przeprowadzenie w Ośrodku Szkolenia w [...] testu kwalifikacji wstępnej przyspieszonej dla kandydatów na kierowców. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych załączył kopie 17 rachunków za wykonanie przez Panią J. P. na rzecz O. w [...] czynności w postaci przeprowadzenia testu kwalifikacji wstępnej, wstępnej przyspieszonej, wstępnej uzupełniającej przyspieszonej dla kandydatów na kierowców jako członek komisji kwalifikacyjnej. Prezes NFZ skoncentrował się na ocenie charakteru prawnego spornych umów - nazwanych umowami o dzieło - zawartych przez O. ze skarżącą oraz obowiązków przez nią wykonywanych. W tym zakresie organ uznał, że przedmiotem tych umów nie było stworzenie czegoś lub przetworzenie do postaci, w jakiej dotychczas nie istniało. Wykonywane przez skarżącą czynności na rzecz zamawiającego były wyłącznie starannym działaniem wykonawcy właściwym dla umów, do których mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia. Zdaniem Sądu ocena prawna w ww. zakresie stanowi kwestię drugorzędną w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Pierwszorzędne znaczenie ma bowiem ustalenie podstawy wykonywania obowiązków w ww. zakresie przez skarżącą. Organ zupełnie pominął w zaskarżonej decyzji argumentację skarżącej - podnoszoną już w postępowaniu administracyjnym - co do znaczenia w sprawie aktu powołania jej do komisji egzaminacyjnej przez Wojewodę [...] . Zdaniem Sądu ocena ww. okoliczności może mieć rozstrzygające znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 39b1 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), testy kwalifikacyjne, o których mowa w art. 39b ust. 3, przeprowadzane są w ośrodku szkolenia (...) przez trzyosobową komisję egzaminacyjną, powołaną przez wojewodę. Wojewoda określa również regulamin jej pracy (§ 15 ust. 4 Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz.U. z 2017 r. poz. 151). Za przeprowadzenie testu członkom komisji przysługuje wynagrodzenie, które wypłaca ośrodek szkolenia. Wysokość wynagrodzenia członków komisji określa załącznik nr 4 do ww. aktu i wynosi ono 400 zł dla przewodniczącego komisji i 300 zł dla członka komisji. Do skargi skarżąca przedłożyła kopie trzech kolejnych zarządzeń Wojewody [...] , tj. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] r. z dnia [...] lipca 2014 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., o powołaniu komisji egzaminacyjnej przeprowadzającej testy kwalifikacyjne kwalifikacji kierowców wykonujących przewóz drogowy. Zarządzenia te obejmowały okres, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Tak więc najpierw Prezes NFZ powinien wypowiedzieć się - w kontekście interpretacji wydawanych przez ZUS o tym, że powołanie przez organ władzy publicznej nie stanowi tytułu rodzącego obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym - co do znaczenia na gruncie przepisów o ubezpieczeniu zdrowotnym zarządzeń Wojewody Podlaskiego w sprawie powołania komisji egzaminacyjnych, w skład których wchodziła skarżąca, a potem powinien ocenić - w tak ustalonych okolicznościach - znaczenie spornych umów, tj. czy wobec powołania skarżącej do komisji egzaminacyjnych zawarte umowy mogły stanowić samodzielną i niezależną podstawą do wykonywania przez skarżącą obowiązków w ramach ww. komisji. Dokonując ww. oceny prawnej należy rozważyć, czy umowy nie stanowiły li tylko podstawy do wypłaty wynagrodzenia za wykonywanie obowiązków związanych z udziałem w komisji egzaminacyjnej, bo o tych kwestiach nie rozstrzygało zarządzenie, mimo że w ustawie o transporcie drogowym i rozporządzeniu wykonawczym przewidziano jego wypłatę. Organ powinien przy tym uwzględnić, że podstawą objęcia ubezpieczeniem nie jest sam fakt wypłaty wynagrodzenia. W art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazano krąg osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Katalog ten ma charakter zamknięty i jedynie osoby wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z określonego tam tytułu. Zgodnie z art. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osoby z nimi współpracujące. Sąd - w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. - postanowił przeprowadzić dowód z załączonych do skargi zarządzeń Wojewody [...] . Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że okoliczności wynikające z ww. dokumentów mają związek z tymi ustalonymi już przez organ. Dokumenty, z których przeprowadzono dowody, pozwoliły Sądowi poznać pełny kontekst sprawy i uznać, że ta sprawa nie sprowadzała się li tylko do oceny łączących strony umów, ale miała szerszy kontekst prawny i faktyczny, który nie został przez organ należycie zbadany. W ocenie Sądu, organy NFZ dokonały niepełnej oceny stanu faktycznego sprawy, pominęły bowiem okoliczności związane z powołaniem przez Wojewodę [...]komisji egzaminacyjnych, w których brała udział skarżąca, w związku z czym nie można uznać za dowiedzione, że prawidłowo zastosowały art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach uznając, że skarżąca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Nie jest przy tym rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Ww. nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organ stanowią naruszenie przepisu art. 107 § 3 oraz art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania stronie argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest bowiem istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o bezzasadności stanowiska tej strony prezentowanego w sprawie. Strona nie może być zdana w tym zakresie na poszukiwanie istotnych elementów argumentacji organu w odpowiedzi na skargę. Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w jej sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., lII RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji spełniającym warunki z art. 107 § 3 k.p.a. Dalej idąca wypowiedź Sądu - na tym etapie sprawy - byłaby przedwczesna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zasądził kosztów postępowania, jako że skarga została wniesiona w sprawie z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych wolnej od wpisu sądowego, skarżąca zaś - działająca bez profesjonalnego pełnomocnika - nie wykazała poniesienia kosztów, o których mowa w art. 205 § 1 ww. ustawy.