I SA/Wa 1894/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz M. R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich po rozpoznaniu w dniu [...] lipca 2018 r. na rozprawie sprawy dotyczącej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 i z 2018 r. poz. 431) orzekła o ukaraniu M. R. grzywną w wysokości [...] zł za nieuzasadnione niestawiennictwo na rozprawie. W motywach postanowienia Komisja podała, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich dopuściła dowód z przesłuchania M. R. w charakterze strony postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Komisja wezwała M. R. do osobistego stawiennictwa w dniu [...] lipca 2018 r. o godz. [...] w gmachu Prokuratury Krajowej przy ul. [...] w W. ([...]), gdzie będzie przesłuchany w charakterze strony postępowania w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] dotyczących nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Komisja wezwała ponadto do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów. Wezwanie z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało odebrane w placówce pocztowej w dniu [...] czerwca 2018 r. przez pełnomocnika M. R. – W. P. M. R. nie stawił się na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., radca prawny B. H., działająca w imieniu M. R., wniosła o usprawiedliwienie jego nieobecności na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2018 r. Pełnomocnik podniosła, że w dniu [...] lipca 2018 r. M. R. był zmuszony w trybie nagłym zawieźć żonę D. R. do szpitala, wobec pogarszającego się jej stanu zdrowia. Mając na uwadze powyższe oraz okoliczność, iż Państwo R. są osobami starszymi, a zarazem małżeństwem z 50-letnim stażem, pełnomocnik zwróciła się do Komisji o potraktowanie zaistniałej sytuacji jako nagłego i nieprzewidywalnego zdarzenia, w obliczu którego M. R. zdecydował się pozostać przy małżonce. W tym stanie rzeczy wniosła o potraktowanie niniejszej informacji jako usprawiedliwienie niestawiennictwa M. R. w dniu [...] lipca 2018 r. przed Komisją. Na potwierdzenie powyższego, przedłożono kopię zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2018 r., wystawionego przez lekarza [...] Instytutu Medycyny [...], stwierdzającego przyjęcie D. R. do tamtejszej Kliniki Chorób Wewnętrznych z powodu nagłego pogorszenia stanu zdrowia (przewidywany termin pobytu 3-7 dni). Komisja uznała niestawiennictwo M. R. za nieuzasadnione. Komisja wskazała, że stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. osoba wezwana przez Komisję w charakterze strony ma obowiązek niezależnie od swojego miejsca zamieszkania stawić się na wezwanie i złożyć zeznania. Na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 10 000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 30 000 zł. Przyczyny niestawiennictwa muszą być obiektywne i winny wskazywać na faktyczną niemożność spełnienia żądania organu. Zdaniem Komisji, przesłankami mogącymi usprawiedliwić nieobecność wezwanego mogłyby być jedynie przesłanki natury osobistej, tj. związane z osobistą sytuacją strony (takie jak choroba uniemożliwiająca stawienie się na rozprawie), bądź zdarzenie o charakterze nadzwyczajnym i powszechnym, siły wyższej, jak np. wystąpienie klęski żywiołowej, która uniemożliwiłaby przybycie na posiedzenie Komisji. Zgodnie z orzecznictwem, za usprawiedliwione traktować należy tylko takie okoliczności, które w sposób niezależny od wezwanego i w normalnych warunkach trudnych do przezwyciężenia uniemożliwiały mu zadośćuczynienie obowiązkom nałożonym przez organ, nawet przy dołożeniu należytej staranności (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., I FSK 992/15, LEX nr 2252713). W ocenie Komisji M. R. nie przedstawił żadnej obiektywnej przyczyny uzasadniającej jego niestawiennictwo. Same ogólne stwierdzenia, że zadośćuczynienie wezwaniu uniemożliwiał stan zdrowia jego żony, nie stanowią wystarczającego usprawiedliwienia niestawiennictwa wezwanego przed Komisję. W szczególności, nie stanowi usprawiedliwienia nieobecności M. R. na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r. chęć pozostania przy chorej żonie w sytuacji, gdy ta przebywa w Klinice Chorób Wewnętrznych [...] Instytutu Medycyny [...] w W. i ma zapewnioną profesjonalną opiekę lekarską przez całą dobę. Usprawiedliwienie niestawiennictwa w wyznaczonym terminie może nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody, której wezwany nie mógł uniknąć. Przytoczonych w sposób lakoniczny przez pełnomocnika wezwanego okoliczności na usprawiedliwienie jego niestawiennictwa nie sposób uznać za wystarczające. Komisja postanowiła o ukaraniu M. R. karą w maksymalnej wysokości [...] zł za niestawiennictwo przed Komisją bez uzasadnionej przyczyny. M. R., jako beneficjent decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], posiada informacje, dotyczące okoliczności wydawania decyzji reprywatyzacyjnych w sprawie prowadzonej przez Komisję i nie może dowolnie decydować o tym, że nie stawi się na jej wezwanie. M. R. jest właścicielem lub współwłaścicielem wielu nieruchomości. W województwie [...] M. R. jest właścicielem nieruchomości gruntowej (nr KW [...]) oraz lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość (nr KW [...]). Ponadto w województwie [...] wezwany jest właścicielem albo współwłaścicielem szeregu nieruchomości gruntowych (nr KW: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz współużytkownikiem wieczystym gruntu (nr KW [...]). M. R. jest też współwłaścicielem wielu lokali w W. stanowiących odrębną nieruchomość (nr KW: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Kara w wysokości [...] zł zdaniem Komisji nie będzie więc stanowić znacznej dolegliwości dla ukaranego. Posiadanie tak wielu nieruchomości świadczy o tym, że sytuacja finansowa ukaranego jest bardzo dobra i jest w stanie uiścić nałożoną grzywnę. Można więc przyjąć, że nałożenie grzywny w kwocie [...] zł nie będzie stanowić dla ukaranego kary nieproporcjonalnej. Grzywna ma na celu przymuszenie ukaranego do stawiennictwa na rozprawie. Uprawnienie do nałożenia kary grzywny przez Komisję jest elementem policji sesyjnej mającej umożliwić sprawne i prawidłowe prowadzenie przez nią prac. Powyższe uzasadnia nałożenie na M. R. kary grzywny w maksymalnej wysokości. W myśl art. 7 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja jest zobligowana do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Do Komisji należy inicjatywa w zbieraniu dowodów i wyjaśnianiu stanu faktycznego, czemu służy m.in. instytucja wezwania strony na rozprawę. Wobec powyższego, Komisja uznała, że miała wszelkie podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na M. R. grzywny w maksymalnej wysokości [...] zł za niestawienie się na rozprawie bez uzasadnionej przyczyny. Skargę na postanowienie Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. R. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w ten sposób, że pominięto dowód z zarządzenia w przedmiocie wyznaczenia terminu rozprawy na dzień [...] lipca 2018 r., które zostało wydane w dniu [...] czerwca 2018 r.; 2) art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w związku z art. 6 k.p.a., poprzez uchybienie prawidłowemu zawiadomieniu skarżącego o terminie posiedzenia Komisji w dniu [...] lipca 2018 r. polegające na wysłaniu wezwania do stawiennictwa pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., podczas gdy postanowienie w przedmiocie dopuszczenia dowodu z przesłuchania skarżącego zostało doręczone dopiero dnia [...] czerwca 2018 r., a zarządzenie w przedmiocie wyznaczenia terminu rozprawy na [...] lipca 2018 r. dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r., 3) art. 19 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że skarżący M. R. nie stawił się na posiedzenie Komisji bez uzasadnionej przyczyny - podczas gdy pełnomocnik skarżącego M. R. stawił się na posiedzeniu Komisji w dniu [...] lipca 2018 r. i złożył w imieniu skarżącego pismo informujące o braku stawiennictwa z powodu nagłej i nieprzewidzianej hospitalizacji małżonki, przy której zdecydował się pozostać w szpitalu, na potwierdzenie czego złożył zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2018 r., a w konsekwencji przyczyna niestawiennictwa skarżącego M. R. na posiedzeniu Komisji w dniu [...] lipca 2018 r. została uzasadniona. 4) art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania kryteriów jakimi kierowała się Komisja wymierzając M. R. karę grzywny w maksymalnej wysokości, co oznacza przekroczenie przez Komisję granic uznaniowości i dowolność działania organu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w uzasadnieniu skargi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302). Sąd nie znalazł podstaw do rozpoznania sprawy na rozprawie, w szczególności wobec faktu, że do jej rozstrzygnięcia nie był niezbędny udział stron. Zgodnie z art. 122 p.p.s.a. to sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednak w niniejszej sprawie wobec wystarczających do jej rozstrzygnięcia wyjaśnień, zawartych w pismach procesowych Sąd nie skorzystał z tej ustawowej możliwości. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd podzielił. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018r. poz. 2267) stanowi, że grzywną można ukarać stronę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem. Nałożenie kary porządkowej w razie niezastosowania się do wezwania organu zależy od uznania organu. Podobnie od uznania organu zależy jej wysokość, tyle że nie może ona przekraczać kwoty określonej w przepisach. Ustawodawca określił w art. 18 ust. 2 ustawy górną granicę tej kary w wysokości do 10000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania- w wysokości do 30000 zł. Uznaniowość co do wysokości nałożonej kary nie może jednak oznaczać dowolności. Organ powinien bowiem wskazać jakimi kryteriami kierował się wymierzając karę określonej wysokości. Brak wskazania przez organ kryteriów, jakimi kierował się nakładając karę określonej wysokości, oznacza dowolność w działaniu organu. Działanie takie narusza zasadę zaufania do organów określoną w art. 8 k.p.a., ale też i zasadę praworządności wynikającą art. 6 k.p.a. Podzielić należy w związku z tym zarzuty skargi podniesione w tym zakresie. Komisja w żaden sposób nie uzasadniła bowiem jakimi motywami kierowała się wymierzając skarżącemu grzywnę w maksymalnej wysokości tj. w kwocie 10000 zł wskazując jedynie, że kwota ta nie będzie dla skarżącego stanowiła znacznej dolegliwości, biorąc pod uwagę ilość nieruchomości i lokali, których jest właścicielem, czym naruszyła przepis art. 107 § 3 k.p.a. Komisja podniosła ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że grzywna ma na celu przymuszenie ukaranego do stawiennictwa na rozprawie. Uprawnienie do nałożenia kary grzywny przez Komisję jest elementem policji sesyjnej mającej umożliwić sprawne i prawidłowe prowadzenie przez nią prac. Taka argumentacja w ocenie Sądu jest niewystarczająca, w szczególności zważywszy na okoliczność, że pomimo niestawiennictwa skarżącego na rozprawie w dniu [...] lipca 2018r. postępowanie w sprawie zostało zakończone, w dniu [...] lipca 2018r. udostępniono w Biuletynie Informacji Publicznej zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w dniu [...] sierpnia 2018r. udostępniono decyzję z dnia [...] sierpnia 2018r. Z powyższego wynika zatem, że niestawiennictwo skarżącego na rozprawie w żaden sposób nie zakłóciło prac Komisji i nie stanowiło przeszkody do zakończenia postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi , to Sąd ich nie podzielił. Przede wszystkim podkreślić należy, że jak wynika z akt sprawy wezwanie na rozprawę zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu [...] czerwca 2018r. Bez znaczenia w związku z powyższym pozostaje niekwestionowany przez Komisję fakt wydania postanowienia o dopuszczeniu dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony po dacie skierowania do niego wezwania do stawiennictwa na rozprawie. Również w ramach uznania, zdaniem Sądu, Komisja była uprawniona do stwierdzenia, że niestawiennictwo skarżącego na rozprawie pomimo prawidłowego wezwania nastąpiło bez uzasadnionej przyczyny. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2018r. nie wynika bowiem, by stan zdrowia żony skarżącego zagrażał jej życiu, a jak zasadnie uznała Komisja miała ona zapewnioną opiekę lekarską w szpitalu. Nie wystąpiły zatem przeszkody w stawiennictwie na rozprawie dotyczące bezpośrednio skarżącego, a uniemożliwiające mu wykonanie obowiązku stawiennictwa wynikającego z treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017r. Niezrozumiały jest zarzut skargi zawarty w jej uzasadnieniu, a dotyczący braku podstaw prawnych do zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 2017r. zważywszy na okoliczność, że z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika by Komisja przepis ten stosowała. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Komisja weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, które następnie uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.