I SA/Wa 425/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz W. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] lipca 2018 r. o uchyleniu uchwały tego samego organu Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy z dotychczasowym dzierżawcą. Jako podstawę zaskarżenia ww. uchwały wskazał art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: 1) Konstytucji RP, a w szczególności jej art. 2 i art. 61 poprzez brak logicznych i prawnych przesłanek do podjęcia uchwały z [...] lipca 2018 r., brak faktycznego uzasadnienia i jawnej informacji o okolicznościach i przyczynach podjęcia tej uchwały, niejawności podejmowanych działań przez organy Gminy [...] , zaniechanie stosowania procedury przy podejmowaniu uchwały oraz niepodanie podstawy prawnej uchylenia wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej z [...] czerwca 2018 r.; 2) art. 20 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; 3) przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej; 4) przepisów Statutu Gminy [...] , w szczególności zasad procedowania i uchwalania uchwał, - poprzez nieobjęcie porządkiem obrad procedowanej uchwały, brak projektu uzasadnienia uchwały dla radnych, co przyczyniło się do wyniku głosowania, brak faktycznego uzasadnienia uchwały, pominięcie ścieżki uchwałodawczej opisanej w powyższych aktach oraz brak podstawy prawnej; 5) zasad współżycia społecznego. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także przeprowadzenie dowodów z kopii dokumentów załączonych do skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie wskazując, że skarżącemu nie przysługuje określony w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Ponadto, Rada wskazała, że przy wydaniu kwestionowanej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2018 r. skarżący wniósł w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018 r., poz. 994, ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Powołany przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W cytowanym przepisie ustawodawca określił sekwencję dokonywanej przez sądy administracyjne oceny dopuszczalności skargi wniesionej na wymienione w nim uchwały lub zarządzenia. W pierwszej kolejności ustaleniu podlega czy kwestionowana uchwała lub zarządzenie zostały podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Negatywne w tym zakresie ustalenie skutkuje bowiem brakiem kognicji sądów administracyjnych w rozpoznawaniu tego rodzaju sprawy i w konsekwencji czyni zbędną ocenę interesu prawnego skarżącego, którego wykazywanie w takim przypadku staje się zbędne. Kognicję sądów administracyjnych określa z kolei art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Stosownie do powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie zaskarżeniu podlegała uchwała jednostki samorządu terytorialnego. Zatem, oceny kognicji sądu administracyjnego należy dokonać w oparciu o art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., który dotyczy orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5), a także inne, niż określone w pkt 5, akty podejmowane przez organy tych jednostek w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozważenia najpierw wymaga czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wyjaśnić trzeba, że akty prawa miejscowego to akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 144; Z. Duniewska (i in.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 157–158; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz –Kraków 2004, s. 48 i n.; P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007/5–6, s. 47 i n.). W rozpoznawanej sprawie zaskarżeniu podlega uchwała, której przedmiotem jest uchylenie wcześniejszej zgody organu stanowiącego gminy na propozycję dotychczasowego dzierżawcy dotyczącą zawarcia z nim kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy. W ocenie Sądu, tak określony przedmiot uchwały nie pozwala na uznanie jej za akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa. W tej sytuacji rozważyć trzeba, czy kwestionowana uchwała stanowi inny akt jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wobec niewątpliwego faktu podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma przesłanka "z zakresu administracji publicznej". Wyjaśnić bowiem trzeba, że podjęcie określonej uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego nie oznacza automatycznie, że uchwała ta została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest faktem powszechnie znanym, że jednostki samorządu terytorialnego, oprócz tego, że mają podmiotowość administracyjnoprawną, to występują również w obrocie prawnym jako podmioty praw cywilnych, a nawet jako podmioty gospodarcze, kiedy prowadzą działalność komunalną w prawem określonej formie. Nie jest więc jednoznaczne, że zawsze kiedy jednostka samorządu terytorialnego podejmuje w określonej prawem formie akt, to akt ten podejmowany jest w sprawie o charakterze administracyjnoprawnym. Podsumowując, nie każde działanie organu jednostki samorządu terytorialnego podlegać będzie kontroli sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że sprawa zainicjowana wniesieniem skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2018 r. nie mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. Jak już wskazano wyżej, przedmiotem zaskarżonej uchwały jest uchylenie przez organ stanowiący gminy zgody na propozycję dotychczasowego dzierżawcy dotyczącą zawarcia z tym podmiotem kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy. Tak określony przedmiot uchwały prowadzi do wniosku, że podejmując kwestionowaną uchwałę gmina realizuje swoje uprawnienia o charakterze typowo właścicielskim. Jako samodzielny uczestnik obrotu cywilnoprawnego decyduje o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia innemu podmiotowi, uczestniczącemu w tym obrocie, składnika swojego mienia, którym jest nieruchomość. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę jest w tym przypadku normowane w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny. Należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie jako organu administracji publicznej. W konsekwencji, zaskarżona uchwała, mająca wywołać skutki cywilnoprawne, jest – w swoim charakterze - wyrazem woli organu stanowiącego gminy w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej, a zatem uchwałą o charakterze cywilnoprawnym. Z tych przyczyn, sąd w składzie orzekającym uznał, że kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2018 r., jako mająca charakter cywilnoprawny, nie dotyczy działalności administracji publicznej i z tego powodu nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.