II OSK 3302/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gryfów Śląski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 159/19 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Gryfów Śląski z dnia 22 marca 2018 r. nr XLVI/227/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla 7 obszarów położonych w granicach miasta Gryfów Śląski oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 159/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Gryfów Śląski z dnia 22 marca 2018 r. nr XLVI/227/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla 7 obszarów położonych w granicach miasta Gryfów Śląski i stwierdził nieważność § 7, § 8 we fragmencie "i 11KS", § 15, § 22 ust. 4 pkt 3 i § 37 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały; załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wyznacza tereny 11KS i 5MN,U; załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren 19MN,U. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że główną wytyczną, która określa ustalenia przeznaczenia terenu objętego granicami projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Każde planowane przez gminę przedsięwzięcie, wykraczające poza jego merytoryczne założenia przyjęte w obowiązującym studium, powinno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania planu miejscowego i powodować jego nieważność w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W kontrolowanym planie Gmina nie dostosowała takich normatywów jak intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej czy maksymalną dopuszczalną wysokość zabudowy do unormowań określonych w studium, czym naruszyła dyspozycję art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z analizy planu dla terenów MN,U studium dopuszcza intensywność zabudowy na poziomie do 0,60, a plan poszerza tę możliwość do 0,65; obniżono minimalny wymagalny udział w działce budowlanej powierzchni biologicznie czynnej z określonej w studium na 25%, do 20%. Dalej na terenie oznaczonym jako 11 KS dopuszczono maksymalną wysokość zabudowy do 6 m podczas gdy studium jako graniczną wysokość nakazuje stosować 5 m. Dla terenu MN, U studium określa dla całej zabudowy maksymalną wysokość do 12 m, podczas gdy w kontrolowanym planie dla pozostałych budynków i obiektów budowlanych (poza garażami, budynkami gospodarczymi i mieszkalnymi) uchwała o planie dopuszcza wysokość do 14 m. Dla tego terenu minimalny wymagalny udział w działce budowlanej powierzchni biologicznie czynnej został w planie obniżony do 20 % z określonej w studium na 25%. Dla terenu 28 MN,U w studium określono dla całej zabudowy maksymalną wysokość do 12 m, podczas gdy w § 22 ust. 4 pkt 3 planu miejscowego dla pozostałych budynków i obiektów budowlanych (poza garażami, budynkami gospodarczymi i mieszkalnymi) dopuszczono maksymalną wysokość zabudowy do 14 m. § 37 planu miejscowego określa dla terenów oznaczonych symbolami 63 P, U dopuszczalną wysokość dla obiektów urządzenia technologicznego 25 m, co nie odpowiada unormowaniom zawartym w studium, bowiem w tamtej uchwale maksymalną wysokość zabudowy określono na 15 m, a plan miejscowy dopuszcza 25 m. Dostrzeżone przez Sąd niezgodności skutkowały wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały oraz załączników do niej w zakresie objętym sentencją wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Gryfów Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I) przepisów prawa materialnego: 1) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zapisy § 7 ust. 7 i 9, § 8 ust. 4, § 15 ust. 4 pkt 3 i ust. 8, § 22 ust. 4 pkt 3 oraz § 37 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfów Śląski, podczas gdy zapisy planu są zgodne i precyzują zapisy studium, na co zapisy studium pozwalają; II) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik: 1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie sprzeczności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie ustalonego maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy i minimalnej wymaganej powierzchni biologicznie czynnej oraz przyjęcie, że sprzeczność ta powoduje brak obligatoryjnych ustaleń planu, co z kolei prowadzi do nieważności wszystkich ustaleń planu odnoszących się do terenów 5MN,U i 19MN,U pomimo, że Gmina nie naruszyła zasad sporządzania studium i postanowienia planu w zakresie objętym skargą nie są sprzeczne z postanowieniami studium, które dopuszcza korektę ustalonych wskaźników w uzasadnionych przypadkach; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie sprzeczności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie ustalonej maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy oraz przyjęcie, że sprzeczność ta powoduje brak obligatoryjnych ustaleń planu, co z kolei prowadzi do nieważności wszystkich ustaleń planu odnoszących się do terenu 11 KS pomimo, że Gmina nie naruszyła zasad sporządzania studium i postanowienia planu miejscowego w zakresie objętym skargą nie są sprzeczne z postanowieniami studium, które dopuszcza korektę ustalonych wskaźników w uzasadnionych przypadkach; 3) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie wniosków wynikających ze skargi, bez przeprowadzenia własnej analizy zgodności kwestionowanych zapisów planu z ustaleniami studium i przyjęcie, że Gmina proponując podjęcie przez Radę Miejską działań mających na celu zmianę zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem zarzutów skargi tym samym potwierdziła argumentację Wojewody. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i na tej podstawie przyjęcie, że § 7 ust. 7 i ust. 9, § 8 ust. 4, § 15 ust. 4 pkt 3 i ust. 8, § 22 ust. 4 pkt 3 oraz § 37 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfów Śląski, podczas gdy zapisy planu są zgodne i precyzują zapisy studium. Zakres wskazanych przepisów uchwały Rady Miejskiej Gminy Gryfów Śląski z dnia 22 marca 2018 r. nr XLVI/227/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla 7 obszarów położonych w granicach miasta Gryfów Śląski (Dz. Urzęd. Woj. Dolno. z 2018 r. poz. 1767) zwanej planem miejscowym został unieważniony zaskarżonym wyrokiem z tego powodu, że ich treść była niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy Gryfów Śląski przyjętym uchwałą nr XIII/105/2000 r. Rady Miejskiej Gminy Gryfów Śląski z dnia 24 lutego 2000 r. zwanego w skrócie "studium". Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jakim zakresie miała miejsce niezgodność zapisów ww. studium z planem miejscowym sprowadzająca się do odmiennego określenia wskaźników intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i wysokości obiektów budowlanych w ww. przepisach planu miejscowego w stosunku do takich zapisów zawartych w studium. Ponieważ samej niezgodności tych wskaźników nie kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie, nie ma potrzeby ponownego szczegółowego przytaczania ich niezgodności w obszarach 5 MN,U; 19 MN,U; 28 MN,U; 63 P,U i 11 KS. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że także znajdujące się w studium wskaźniki intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i wysokości zabudowy będą wiążące przy uchwalaniu planów miejscowych. W związku z tym Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowego zastosowania art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wskazując, że skoro w tej sprawie wskaźniki obejmujące wyżej określone jednostki planistyczne w planie miejscowym miały odmienny zakres od zawartych w studium, to naruszyły prawo organy planistyczne Gminy Gryfów Śląski przyjmując, że takiej niezgodności nie ma. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie było podstaw do przyjęcia przez Radę Miejską Gminy Gryfów Śląski braku naruszenia w zakresie objętym 5 MN,U; 19 MN,U; 28 MN,U; 63 P,U i 11 KS zaskarżonego planu treści studium, skoro ta niezgodność miała miejsce. W związku z tym także zarzut niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest niezasadny. Istota argumentacji strony skarżącej kasacyjnie sprowadza się do tego, że odmiennie niż Sąd pierwszej instancji Gmina Gryfów Śląski uzasadnia dopuszczalną możliwość przyjęcia niezgodnych z treścią studium wskaźników zawartych w planie miejscowym z uwagi na treść tego studium zawartą w punkcie 13.2.6., zgodnie z którym dopuszczalne są odstępstwa w planach miejscowych od określonych w studium wskaźników, jeżeli wynika to z sytuacji uzasadnionych istniejącym zainwestowaniem lub uwarunkowaniami terenowo - prawnymi. Tak wskazana treść studium mogłaby uzasadniać odstąpienie od wskaźników zawartych w planie miejscowym, o ile zostałoby wykazane, że w danym przypadku wyjątki te miały miejsce. Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakoby wyjątki dotyczące istniejącego zainwestowania na obszarach 5 MN,U; 19 MN,U; 28 MN,U; 63 P,U i 11 KS uzasadniały wprowadzenie odmiennych niż wynika to z treści studium wskaźników. Sama Gmina Gryfów Śląski uzasadnia zaistnienie tego wyjątku nie tym, jakie jest już istniejące zainwestowanie na tych obszarach, ale tym jakie jest planowane zainwestowanie tych obszarów. Argumentacja dotycząca przyszłego zainwestowania na cele usługowe, chęci bardziej racjonalnego w przyszłości wykorzystania terenu, możliwości budowy kolejnych kondygnacji nad pomieszczeniami usługowymi lub umożliwienia wznoszenia bądź przebudowy budynków tak, aby były najbardziej atrakcyjne pod względem architektonicznym - nie zawierają się w przesłance "istniejącego zainwestowania". Także wskazywana przez stronę skarżącą kasacyjnie przesłanka dotycząca treści wcześniej obowiązujących na tych obszarach planów miejscowych i konieczności zachowania ciągłości planistycznej terenów nie może być uznana za przesłankę terenowo - prawną. Plany miejscowe uchwale są po to, aby ustalać nowe kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Gdyby nowy plan miejscowy nie zmieniał dotychczasowych zasad objętych już istniejącym planem, to zmiana byłaby niepotrzebna. Obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wiążą z treścią wcześniej obowiązującego planu miejscowego żadnych parametrów lub wskaźników, które muszą być uwzględniane w nowo uchwalanym planie miejscowym. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. już na etapie początkowym procedury planistycznej, organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zawierający ustalenia zgodne z zapisami studium. Kończąc procedurę planistyczną rada gminy także ocenia, na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Tym samym to brak naruszenia ustaleń studium jest jedną z podstaw zgodności z prawem planu miejscowego, a nie kontynuacja wskaźników zawartych w poprzednio obowiązujących planach miejscowych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro w skardze kasacyjnej Rada Miejska Gminy Gryfów Śląski nie wykazała, aby w tej sprawie zaistniała przesłanka pozwalająca na odstąpienie od wskaźników intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i wysokości zabudowy zawartych w studium, to rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku w zakresie braku zgodności wskaźników zawartych w studium i zawartych w planie miejscowym jest w pełni zasadne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że także nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania obejmujących art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim miało to mieć istotny wpływ na jego wynik poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie sprzeczności ustaleń planu miejscowego dla terenów 5 MN,U i 19 MN,U z ustaleniami studium w zakresie ustalonego maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy i minimalnej wymaganej powierzchni biologicznie czynnej oraz przyjęcie, że sprzeczność ta powoduje brak obligatoryjnych ustaleń planu, co prowadzi do nieważności wszystkich ustaleń planu dla tych jednostek planistycznych. Niezasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie dotyczącym nieprawidłowego wyznaczenia maksymalnej wysokości zabudowy dla obszaru 11 KS jako niezgodnej z treścią studium oraz przyjęcia, że sprzeczność ta powoduje brak obligatoryjnych ustaleń planu dla obszaru 11 KS i skutkuje nieważnością ustaleń dla tej jednostki planistycznej. Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jedną z podstaw stwierdzenia nieważności części lub całości planu miejscowego jest istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Pod pojęciem zasad sporządzania planu miejscowego należy rozumieć merytoryczna treść takiego planu, obejmującą także wskaźniki zagospodarowania w postaci wskaźników intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i wysokości budynków i innych budowli. W przypadku, gdy dany obszar objęty planem miejscowym jest przeznaczony pod zabudowę, plan ten obligatoryjnie musi zawierać ustalenia w zakresie wysokości projektowanych obiektów budowlanych, intensywności zabudowy i wskaźników powierzchni biologicznie czynnej. W szczególności na podstawie takich wskaźników zawartych w planie miejscowym inwestor może sporządzić projekt budowlany. W przypadku, gdyby plan miejscowy ich nie zawierał, nie byłby spełniony jeden z podstawowych celów planu miejscowego, jakim jest wyznaczenie wiążących parametrów zabudowy dla potencjalnych inwestorów. Treść planu nie zawierająca ww. wskaźników nie pozwalałaby na sporządzenie projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że w obszarach 5 MN,U; 19 MN,U i 11 KS brak jest tak istotnych wskaźników, prawidłowo stwierdził nieważność planu miejscowego w tym zakresie. Nie jest także zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez przeprowadzenia analizy zgodności kwestionowanych zapisów planu miejscowego z ustaleniami studium i przyjęcie, że Gmina proponując podjęcie przez Radę Miejską działań mających na celu zmianę zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem zarzutów skargi potwierdziła argumentację Wojewody. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy treści studium w zakresie objętym sprawą, w szczególności szczegółowo przedstawił treść studium w zakresie między innymi wskaźników intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i wysokości obiektów budowlanych dla obszarów objętych skargą Wojewody Dolnośląskiego. Przytoczył także treść wyjątku zawartego w studium, na który powołuje się Gmina Gryfów Śląski w skardze kasacyjnej. Kontrolując zaskarżony plan miejscowy Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał porównania ww. wskaźników zawartych w studium i tym planie. Okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał zaistnienia wyjątku pozwalającego na odstąpienie od wskaźników zawartych w studium nie stanowi naruszenia prawa. Ustosunkowując się do podniesionego argumentu co do wniosku Rady Miejskiej Gminy Gryfów Śląski dotyczącego akceptacji zarzutów Wojewody Dolnośląskiego i podjęcia procedury zmiany zaskarżonego planu miejscowego należy stwierdzić, że nie miał znaczenia w tej sprawie i nie mógł w doprowadzić do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, o czym w odrębnym postanowieniu z dnia 22 maja 2019 r. rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. W związku z powyższym, skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.