III OSK 1890/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 146/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 23 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 23 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 25 sierpnia 2017 r. B. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: inwestor) wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie studni głębinowej wraz z infrastrukturą o wydajności 20 m3/h na potrzeby uzupełnienia wody chłodniczej w obiegu chłodzenia (dalej: decyzja środowiskowa). Decyzją z 28 grudnia 2017 r. Burmistrz Miasta Turku odmówił wydania decyzji środowiskowej, wskazując, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z uchwałą nr XLII/364/10 Rady Miejskiej Turku z 14 października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Turku obejmującego obszar w rejonie ulic [...] i [...] (dalej: m.p.z.p.). Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor. Decyzją z 23 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziło brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 59 ust. 1 i art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Z karty informacyjnej przedsięwzięcia i jej uzupełnienia wynika, że przedsięwzięcie polega na budowie ujęcia wody umożliwiającego pobór wód podziemnych o zdolności poboru około 20 m3/h. Przewiduje się wykonanie odwiertu o głębokości 99 m. Układ będzie bezfiltrowy, zabudowany do głębokości 45 m rurami osłonową i eksploatacyjną. Po wykonaniu odwiertu zostaną w nim zabudowane rury studzienne gładkie PVC. Działka, na której ma być realizowane przedsięwzięcie znajduje się na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 9P. Dla terenów o symbolu P przewidziano tereny zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Obecnie do chłodzenia urządzeń technologicznych na terenie zakładu pobierana jest woda z sieci wodociągowej. Woda z planowanej studni będzie uzupełniała wodę technologiczną w układzie chłodzenia wież chłodniczych. Organ uznał budowę studni do uzupełnienia wody chłodniczej w obiegu chłodzenia urządzeń technologicznych na terenie oznaczonym symbolem 9P za zgodną z m.p.z.p. Ponadto po przeprowadzeniu analizy przedsięwzięcia, jak również po uwzględnieniu opinii organów współdziałających, stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do kwestii zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. i prawidłowo uznał, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w § 16 m.p.z.p wskazano, że ustala się zaopatrzenie w wodę z miejskiej sieci wodociągowej, a ponadto pozostawia się istniejące indywidualne ujęcia wody ze studni głębinowych 1IT-W, 2IT-W z obowiązkiem ochrony gruntów przed zanieczyszczeniem w granicach tych terenów. Z kolei Sąd I instancji dokonał analizy § 4 pkt 5 oraz § 6 m.p.z.p. wskazując, że przepisy te znajdują się w rozdziale 2 "Ustalenia ogólne dotyczące przeznaczenia, zasad użytkowania, zagospodarowania i zabudowy obszaru (...)". Natomiast § 16 został umieszczony w rozdziale 6 "Ogólne zasady modernizacji, rozbudowy i budowy oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz komunikacji". Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że ograniczenie wykonywania prawa własności w postaci zakazu budowy studni, musiałoby być zgodne z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Brak jest natomiast tego rodzaju uzasadnienia dla ograniczenia polegającego na budowie studni głębinowej w tej sprawie. Wprowadzenie zakazu w tym zakresie w m.p.z.p. wymagałoby wyraźnego przepisu w tym akcie prawa miejscowego. W sytuacji, gdy ustalenia planu nie są precyzyjne, nie można dokonywać ich interpretacji w sposób niekorzystny dla strony (inwestora). Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, "art. 145 § 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Polegało to na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia "materiału sprawy" oraz braku wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z m.p.z.p. Po drugie, "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 126 k.p.a. Polegało to na braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, w tym dokonania analizy zasadności prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 16 m.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z m.p.z.p. Po drugie, art. 396 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 395 pkt 5 oraz art. 385 pkt 7 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne) przez brak analizy, czy wykonanie przedsięwzięcia doprowadzi do budowy urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m czy też pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę oraz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę, na potrzeby zwykłego korzystania z wód. Po trzecie, § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) przez brak analizy, czy istnieją podstawy do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy działka posiada przyłączenie do miejskiej sieci wodociągowej i nie zachodzą przesłanki do wydania pozwolenia na budowę. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut podnoszący naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 16 m.p.z.p. Wynika to z tego, że osią sporu między stronami jest w tej sprawie w istocie wyłącznie zgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim przedsięwzięcie to obejmuje budowę studni głębinowej wraz z infrastrukturą o wydajności 20 m3/h na potrzeby uzupełnienia wody chłodniczej w obiegu chłodzenia. Już na wstępie należy podkreślić, że budowa studni ma zostać zrealizowana na terenie funkcjonującego już zakładu, a obecnie do chłodzenia urządzeń technologicznych na terenie zakładu pobierana jest woda z sieci wodociągowej. Woda z planowanej studni będzie uzupełniała wodę technologiczną w układzie chłodzenia wież chłodniczych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ustaleń obowiązującego w tej sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na tej podstawie uznał, że planowane przedsięwzięcie jest zgodnie z ustaleniami tego aktu prawa miejscowego, stosownie do dyspozycji art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. W szczególności brak jest sprzeczności z § 16 pkt 8) m.p.z.p. (błędnie powołanego w ramach zarzutów kasacyjnych bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu), który stanowi, że na terenie objętym planem ustala się zasadę obsługi w zakresie infrastruktury polegającą na zaopatrzeniu w wodę z miejskiej sieci wodociągowej. Jak już wyżej wskazano, ten warunek został już spełniony w obecnie funkcjonującym zakładzie. Natomiast warunek ten nie oznacza zakazu realizacji przedsięwzięcia w postaci studni głębinowej, której zadaniem jest uzupełnienie wody technologicznej w układzie chłodzenia wież chłodniczych. Budowa tego rodzaju studni nie została wprost zakazana w przepisach m.p.z.p., a ponadto nie stoi ona w sprzeczności z przyjętą w tym akcie prawa miejscowego zasadą zaopatrzenia w wodę z miejskiej sieci wodociągowej. Studnia ma bowiem uzupełniać tę formę zaopatrzenia w wodę, a nie ją zastępować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, już tylko to stwierdzenie wystarcza do przyjęcia, że planowane przedsięwzięcie jest zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. Przedmiotem rozważań Sądu I instancji, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej były ponadto § 4 pkt 5 oraz § 6 ust. 1 m.p.z.p. Zgodnie z § 4 pkt 5 m.p.z.p. przez obiekt obsługi technicznej należy rozumieć infrastrukturę techniczną, która w szczególności służy odprowadzaniu ścieków, dostarczaniu wody, ciepła, energii elektrycznej, gazu, podziemną infrastrukturę teletechniczną a także stacje transformatorowe, obiekty przepompowni ścieków, stacje gazowe i urządzenia melioracji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do uznania, że prawodawca lokalny ograniczył definicję obiektu obsługi technicznej wyłącznie do "urządzeń liniowych", ponieważ pojęcie to zostało zdefiniowane przez odesłanie do pojęcia infrastruktury technicznej oraz przez sformułowanie katalogu o charakterze otwartym (kwantyfikatora "w szczególności), który wymieniając przykłady infrastruktury technicznej odwołuje się nie tylko do obiektów o charakterze liniowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że planowana do realizacji studnia głębinowa jest urządzeniem infrastruktury technicznej służącym dostarczaniu wody. Z kolei zgodnie z § 6 ust. 1 m.p.z.p., cele takie jak obiekty obsługi technicznej wymienione w § 4 pkt 5 m.p.z.p. [...], można realizować na każdym terenie w sposób zgodny przepisami szczególnymi i zasadami współżycia społecznego. Odesłanie do przepisów szczególnych oznacza w tym przypadku odesłanie do przepisów, które w sposób jednoznaczny zakazywałby realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia na tym terenie, a takim przepisem nie jest § 16 pkt 8 m.p.z.p. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej również nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały błędnie sformułowane, ponieważ nie ma takiej jednostki redakcyjnej jak "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. Ponadto normy z art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie stanowią podstawy oceny prawnej Sądu I instancji w zakresie zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami m.p.z.p., jak i nie stanowią podstawy do prowadzenia postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny. Są to normy regulujące zasady postępowania przed organami administracji, a ich zastosowanie podlega ocenie Sądu I instancji wyłączenie w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju kontroli Sąd I instancji w tej sprawie dokonał. Z kolei zarzut podnoszący naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. nie został w istocie szerzej uzasadniony, szczególnie uwzględniając, że na obecnym etapie postępowania przedmiotem sporu nie były ustalenia faktyczne, ale wykładnia przepisów m.p.z.p. w kontekście zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami tego aktu prawa miejscowego, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego. Spółka nie wykazała, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań ma zastosowanie art. 396 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 395 pkt 5 oraz art. 385 pkt 7 Prawa wodnego z powodu braku analizy, czy wykonanie przedsięwzięcia doprowadzi do budowy urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m czy też poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę oraz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę, na potrzeby zwykłego korzystania z wód. Przepisy te są istotne z punktu widzenia wydania ewentualnego pozwolenia wodnoprawnego i mogą być stosowane w postępowaniu dotyczącym wydania tego rodzaju pozwolenia. Natomiast wydanie decyzji środowiskowej dopiero umożliwia ewentualne wystąpienie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej. Z kolei norma z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, znajduje zastosowanie dopiero na etapie dalszego procesu inwestycyjnego, w szczególności na etapie pozwolenia na budowę. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.