III SA/Gl 404/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na decyzję Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oddala skargę. W dniu 21 maja 2018 roku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w L. ( dalej określana jako spółka lub skarżąca) złożyła do Prezydenta Miasta J. wniosek o dokonanie zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych poprzez zmianę adresu sekretariatu Szkoły Policealnej "B" w J. Decyzją z [...] Prezydent Miasta J. na podstawie art. 168 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) odmówił dokonania zmiany wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Organ wskazał, że przyczyną odmowy było niedołączenie do wniosku , w wyznaczonym do tego terminie, wymaganej normą art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d opinii o warunkach bezpieczeństwa i higieny wydanej przez właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W odwołaniu spółka zarzuciła, że wymienione przez organ opinie są niezbędne przy wskazywaniu lub zmianie miejsca prowadzenia zajęć dydaktycznych, a nie zmianie adresu szkoły. Twierdzenie to wywiódł z treści art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d Prawa oświatowego, który odróżnia miejsce prowadzenia działalności przez szkołę od warunków lokalowych, jakie są niezbędne do wykonywania zadań statutowych. Zaskarżoną decyzją, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ((tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej określanej skrótem K.p.a.), Śląski Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że odmowa dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych następuje na podstawie art. 168 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe w dwóch przypadkach. Po pierwsze, decyzja taka powinna zostać wydana, gdy zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w art. 168 ust. 4 powyższej ustawy, to jest m.in. wskazania miejsca prowadzenia placówki lub szkoły oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy potwierdzone stosowną opinią właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Po drugie, odmowa może nastąpić, jeżeli statut szkoły lub placówki jest sprzeczny z obowiązującym prawem i pomimo wezwania nie został zmieniony. Organ wskazał również na przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. Nr 6 z 2003 r., poz. 69 ze zm.), które mówią o pomieszczeniach i obiektach szkoły, nie wyróżniając pomieszczeń sekretariatu, co w ocenie organu potwierdza stanowisko, jakoby sekretariat, będący w niniejszej sprawie siedzibą szkoły, traktować należy jako pomieszczenie szkoły. Organ zauważył także, że sekretariat jest nie tylko miejscem pracy dla pracowników szkoły, lecz również punktem kancelaryjnym, w którym pracownicy szkoły przyjmują jej słuchaczy załatwiających sprawy związane z procesem nauczania. Organ odwoławczy podkreślił także, że interpretacja przytoczonych przepisów dokonywana przez organy administracji jest literalna i ścieśniająca., Natomiast spółka nadaje im, niezasadnie, szersze, niż wynikające z ich treści, znaczenie. Na marginesie prowadzonych rozważań organ odwoławczy zaznaczył, że odwołująca się spółka zasadnie podniosła, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia postanowień art. 171 ustawy Prawo oświatowe, jednakże naruszenie to nie miało żadnego przełożenia na istotę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ze wskazaną decyzją nie zgodziła się spółka i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego zastosowanie zamiast art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., - naruszenie art. 15 K.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji, - naruszenie art. 168 ust. 12 pkt 1 Prawa oświatowego przez odmowę dokonania zmiany wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych mimo dopełnienia przez skarżącą wszystkich wymaganych formalności, - naruszenie art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d Prawa oświatowego przez błędne uznanie, że wymóg przedstawienia opinii strażackich i sanitarnych obowiązuje także w razie zmiany adresu szkoły - miejsce prowadzenia szkoły, - naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d Prawa oświatowego przez dokonanie rozszerzającej wykładni tego ostatniego przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przepis art. 168 ust. 4 pkt lit. d. ustawy Prawo oświatowe nakłada na osobę zakładającą placówkę niepubliczną obowiązek wskazania w zgłoszeniu do ewidencji szkół niepublicznych: miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informacji o warunkach lokalowych zapewniających możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych oraz realizację innych zadań statutowych. W ocenie skarżącej użycie spójnika "oraz" jednoznacznie wskazuje, że zajęcia i inne zadania statutowe szkoły mogą być wykonywane w innym miejscu, niż siedziba szkoły. Przy czym musi ona w nich zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy. Wobec powyższego, skarżąca wywodzi, że złożenie opinii odpowiednich organów co do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy odnosi się wyłącznie do miejsc prowadzenia zajęć oraz realizowania innych zadań statutowych. Nie znajduje natomiast zastosowania w odniesieniu do siedziby szkoły. Czym innym, w opinii skarżącej, jest adres szkoły, tj. jej siedziba, konieczna do ustalenia właściwości kuratora prowadzącego nadzór nad szkołą, a czym innym faktyczne miejsce prowadzenia zajęć i wykonywania innych zadań statutowych szkoły. Podkreślono przy tym, że szkoła może mieć jedną siedzibę (jeden adres), ale kilka miejsc, w których prowadzone są zajęcia dydaktyczne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej nie narusza zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja podjęta została zgodnie z wymogami obowiązującego prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a.. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Wynika to wprost z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Oznacza to także, że w ramach sprawowanej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. W ocenie sadu organy administracji trafnie zinterpretowały i w konsekwencji zastosowały regulacje wynikające z Prawa oświatowego. Wniosek skarżącej dotyczył zmiany siedziby szkoły, a więc danych, które podlegają zgłoszeniu do ewidencji stosownie do art. 168 ust. 4 pkt 3, w zw. z ust. 13 Prawa oświatowego. Z kolei art. 168 ust. 4 pkt 3 wymaga wskazania miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających m.in. bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego Państwowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta państwowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Trafnie skarżąca zauważa, że szkoła może mieć jedną siedzibę i kilka miejsc wykonywania zadań statutowych. Jednak wyciągnięte z tego założenia wnioski uznać należy za błędne. Bowiem wymóg podania informacji o warunkach lokalowych dotyczy zarówno miejsca prowadzenia szkoły, a więc jej głównej siedziby, jak i tych ewentualnych innych miejsc, w których realizowane są określone zadania szkoły. Omawiany przepis nie daje żadnych podstaw do ograniczenia tego wymogu tylko do miejsc prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Nie sposób na podstawie przepisu art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe wyciągnąć wniosku, że wymóg załączenia opinii w przedmiocie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i nauki dotyczy wyłącznie miejsca prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a nie odnosi się do sekretariatu szkoły. Takie twierdzenie jest całkowicie nieuprawnione i nie znajduje oparcia w treści omawianego przepisu. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia za skarżącą zawężającej wykładni przepisu art. 186 ust. 4 pkt 3 lit d. W ocenie Sądu regulacja ta jest jasna i dotyczy zarówno miejsc prowadzenia zajęć, jak również samej siedziby szkoły. Przepis ten mówi o wymogu wskazania miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz dołączenia informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki pracy i nauki. Zatem to skarżąca błędnie interpretuje znaczenie spójnika "oraz" użytego w tym przepisie. Użycie tego spójnika powoduje konieczność przyjęcia, że do wniosku o zmianę wpisu w ewidencji niezbędne jest spełnienie dwóch wymogów: wskazanie miejsca prowadzenia szkoły oraz dołączenie informacji o warunkach lokalowych, przy czym dla skuteczności zmiany wpisu konieczne jest kumulatywne spełnienie powyższych przesłanek. Innymi słowy, zmiana wpisu w ewidencji nie będzie mogła zostać dokonana, jeżeli wnioskodawca wskazał jedynie miejsce prowadzenia szkoły, zaniechał natomiast przedłożenia odpowiednich opinii świadczących o bezpiecznych i higienicznych warunkach pracy i nauki. Nie bez znaczenia jest również to, że przepis art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d. mówi nie tylko o bezpiecznych i higienicznych warunkach nauki, lecz także pracy. Biorąc pod uwagę fakt, że w sekretariacie przebywają pracownicy szkoły, miejsce to również musi spełniać wymogi BHP. Słusznie także organ wskazuje, że w sekretariacie tym przebywają również uczniowie załatwiający sprawy administracyjne związane z procesem nauki, toteż bez wątpienia pomieszczenia te winny być skontrolowane przez inspektora sanitarnego oraz komendanta Państwowej Straży Pożarnej pod kątem bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy. Mając na względzie powyższe, do zgłoszenia zmiany miejsca prowadzenia szkoły skarżący zobowiązany był dołączyć opinie wymienione w tym przepisie. Skoro tego nie uczynił w wyznaczonym terminie, to wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 168 ust. 12 Prawa oświatowego było prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zauważyć należy, że do jego naruszenia doszłoby, gdyby organ uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa co najmniej w stopniu uzasadniającym jej zmianę, a mimo tego utrzymał ja w mocy. Taka sytuacja nie wystąpiła w sprawie. Powołany przepis stanowi właściwą podstawę prawną w razie wydania rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Za nietrafiony należy także zarzut naruszenia w ramach kontrolowanego postępowania zasady dwuinstancyjności, ponieważ podzielenie przez organ odwoławczy prawidłowego stanowiska organu pierwszej instancji nie może być uznawane za wadliwość z jego strony i dopuszczenie się naruszenia wymienionej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Do jej naruszenia doszłoby, gdyby organ odwoławczy ponownie nie rozpoznał spraw w jej całokształcie. Tymczasem zaskarżona decyzja, w szczególności jej uzasadnienie wskazują, że taki przypadek nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec bezzasadności skargi orzeczono stosownie do art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.