II SA/Ol 117/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. R. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu wniosku G. i Z. R. (dalej jako: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]" r., nr "[...]" o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" r., nr "[...]", ustalającej na rzecz M. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku: "szopa, hala, garaż o pow. 502 m2 i budynku garaży 10 boksów" na obory – bez żadnych zmian konstrukcyjnych i instalacyjnych obiektów, przewidzianej do realizacji na działce nr "[...]" w M. przy ul. "[...]". Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżących, których działka bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, aby powołana ostateczna decyzja w przedmiocie warunków zabudowy była jednoznacznie sprzeczna z ustaleniami obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Gminy w dniu 12 grudnia 1991 r., uchwałą nr "[...]", dalej jako: "m.p.z.p.". Wskazano, że wnioskowany teren objęty był jednostką bilansową B29RPU – Adaptowany Zakład Usług Rolnych. Kolegium wyjaśniło, że wobec wątpliwości co do statusu Zakładu Usług Rolnych wystąpiło do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy o wskazanie, kiedy uległ likwidacji Zakład Usług Rolnych, jaki był jego status prawny oraz zakres działalności. Agencja poinformowała organ, że Zakład Usług Rolnych stanowił jednostkę organizacyjną byłego Państwowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Rolnej (dalej jako: PGR), które zostało zlikwidowane z dniem 31 stycznia 1993 r. W zbiorze dokumentacji aktowej byłego PGR Zakład Usług Rolnych nie ma żadnych dokumentów dotyczących działalności. Przesłuchany na rozprawie w charakterze świadka Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy zeznał, że pełnił funkcję dyrektora innego zakładu usług rolnych. Wskazał, że zadaniem tego typu jednostek było zaopatrywanie PGR: zaopatrzenie warsztatowe, sprzętowo-transportowe, usługi komunalne. Podał, że generalnie zakład usług rolnych pełnił funkcję obsługi PGR, nie prowadził działalności rolniczej czyli hodowlanej i roślinnej. Jednakże w ocenie świadka zapis w planie "Adaptowany Zakład Usług Rolnych" mógł wskazywać przeznaczenie tego zakładu na inne cele. Zapis w planie wskazujący na literę B mówi o przeznaczeniu budowlanym - charakter inwestycyjny terenu. Podał, że mogły to być usługi uciążliwe i dopuszczano prowadzenie dalszych usług, także uciążliwych. Wyjaśnił, że Agencja przejmując tereny rolnicze byłych PGR, dopuszczała ich przeznaczenie na produkcję rolniczą lub związaną z rolnictwem. Wynikało to z treści ogłoszeń przetargowych i warunków sprzedaży (cena). Ustalono, że zgodnie z aktem notarialnym z dnia 9 maja 2002 r. M. B. nabył od Skarbu Państwa - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość oznaczoną nr działki "[...]" o powierzchni 3,7261 ha i zobowiązał się do przeznaczenia tej nieruchomości na powiększenie gospodarstwa rolnego. Kolegium wystąpiło też do autorów m.p.z.p. o wyjaśnienie spornego zapisu. W odpowiedzi Dyrektor Biura Planowania Przestrzennego wskazał, że w czasie opracowywania projektu planu posługiwano się opracowaniem "Zestawienie ujednoliconych oznaczeń na rysunku planu" wydanym przez Ministerstwo Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych Departament Miejscowego Planowania Przestrzennego. Podał, że teren o symbolu RPU oznacza, że jest to teren obsługi gospodarki polowej, ogrodniczej i zwierzęcej. Ustalona funkcja jest związana z usługami, a nie z produkcją roślinną, ogrodniczą lub zwierzęcą. Dlatego też lokalizacja nowych obór lub adaptacja istniejących obiektów na terenie B29RPU będzie niezgodna z ustaleniami planu. Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do jednoznacznych ustaleń w zakresie statusu i działalności Zakładu Usług Rolnych. Podkreślono, że w planie brak jest definicji, czy też opisu "Zakładu Usług Rolnych". Zauważono, że w części tekstowej planu na str. 18 w pkt 2.10.1 wskazano, że: "W ustaleniach pod określeniem, tereny, względnie obiekty "adaptowane" ustala się jako obowiązujące - niezmienność funkcji wiodącej, natomiast mogą być dokonywane zmiany jak wyburzenie obiektów uciążliwych, względnie zużytych, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynków, uzupełninie zabudowy terenu przy zachowaniu obowiązujących wskaźników intensywności zabudowy." Kolegium uznało, że w rozpatrywanym przypadku nie można w sposób oczywisty, jednoznaczny przesądzić, że kwestionowana decyzja Burmistrza jest sprzeczna z ustaleniami m.p.z.p. Zważono, że prowadzone postępowanie dotyczy trybu nadzwyczajnego. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa może dotyczyć naruszenia oczywistego, niedwuznacznego, niebudzącego wątpliwości. Według Kolegium, omawiany m.p.z.p dopuszcza możliwość różnej interpretacji, a wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Kolegium skoro regulacje wskazanego planu dla jednostki oznaczonej B29RPU nie są jednoznaczne, co zdają się potwierdzać uwagi do ustaleń dotyczących terenów oznaczonych na planie jako "adaptowane" jak i konieczność prowadzenia przez Kolegium postępowania wyjaśniającego - to brak jest podstawy ku temu, by ewentualną błędną interpretację tych zapisów ocenić jako rażące naruszenie prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 26, art. 39 oraz art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia "[...]" r., nr "[...]". Przekonywali, że za rażące naruszenie prawa uznać należy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, w celu zmiany jego sposobu użytkowania z działalności usługowej na działalność hodowlaną, podczas gdy ówcześnie obowiązujący m.p.z.p. przewidywał przeznaczenie terenu na działalność usługową w rolnictwie, a nie na działalność produkcji hodowlanej. Zarzucili, że Kolegium nie dokonało analizy skutków społecznych, jakie dotknęły mieszkańców M. na podstawie błędnej decyzji. Wskazali na uciążliwości związane z funkcjonowaniem w bezpośrednim sąsiedztwie ich działki, położonej, jak podkreślili, prawie w centrum miasta, obór, bydła, trzody chlewnej, gnojowicy. Sygnalizowali też, że istnieje realne zagrożenie pozbawienia mieszkańców M. dostępu do źródeł wody pitnej, co miałyby wykazać przeprowadzone w najbliższej przyszłości badania geologiczne. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. uczestnik postępowania M. B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym, nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku podstaw do przyjęcia oczywistej sprzeczności dopuszczonej weryfikowaną decyzją ostateczną zmiany sposobu użytkowania szopy, hali, garażu o powierzchni 502 m2 i budynku garaży 10 boksów, położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem B29RPU – Adaptowany Zakład Usług Rolnych - na obory, czyli w powszechnym rozumieniu pomieszczenia przeznaczone do chowu bydła, trzody chlewnej w celu pozyskiwania produktów pochodzenia zwierzęcego, zatem związane z produkcją zwierzęcą, skoro w przytoczonym przez organ fragmencie m.p.z.p. (str. 18, pkt 2.10.1) wyraźnie wskazano, że ustala się jako obowiązujące – niezmienność funkcji wiodącej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że analizowany teren został w m.p.z.p. przeznaczony stricte pod usługi, o czym świadczy sama nazwa "Zakład Usług Rolnych". Charakter usługowy tego typu jednostek pomocniczych PGR, potwierdziły tylko zeznania Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy, który wyjaśnił, że zapewniały one obsługę PGR przez zaopatrzenie warsztatowe, sprzętowo-transportowe, usługi komunalne. Taki charakter usług potwierdzała ówcześnie występująca zabudowa, na którą składały się: szopa, hala i liczne garaże. Także wyjaśnienia Dyrektora Biura Planowania Przestrzennego potwierdziły, że symbol RPU oznaczał teren obsługi gospodarki polowej, ogrodniczej lub zwierzęcej, a więc ustalał funkcję usługową terenu. Natomiast funkcji usługowej nie można w żadnym razie utożsamić z funkcją produkcji zwierzęcej. Tym samym, ustalenie warunków zabudowy zezwalające na zmianę sposobu użytkowania wyszczególnionych budynków, wykorzystywanych w momencie uchwalania planu w 1991 r. do celów usługowych, o przeznaczeniu niezmienionym pomimo likwidacji PGR w 1993 r. (jak wskazała Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy) i obowiązującym w dacie wydawania decyzji z 2002 r., nastąpiło wyraźnie sprzecznie z cytowanymi zapisami m.p.z.p. Nawiązując do argumentu Kolegium, które wywiodło brak jednoznaczności funkcji badanego terenu z użytego w planie wyrażenia "adaptowany", zauważyć można, że z analizy treści ustaleń m.p.z.p. wynika, że autorzy w ten sposób określali wszystkie tereny o istniejącym dotychczas przeznaczeniu. Jeżeli dopuszczano zmianę dotychczasowego przeznaczenia to poprzez użycie sformułowań "postuluje się", "projektowana" "alternatywna lokalizacja", "z możliwością uzupełnienia". W rozpatrywanym przypadku takich dopuszczeń nie przewidziano. W pkt 2.10.4 na str. 18 planu wskazano ponadto, że w wypadkach uzasadnionych dopuszcza się możliwość lokalizacji obiektów o funkcji innej niż wiodąca pod warunkiem, że nie będzie ona sprzeczna wewnętrznie i nie naruszy interesów funkcji wiodącej. W ocenie Sądu produkcji zwierzęcej nie da się pogodzić z funkcją usługową. Zgodzić należy się więc ze skarżącymi, że w omawianym przypadku weryfikowana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O zastosowaniu tej normy nie decyduje stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym, ale stan prawny obowiązujący w dniu wydania spornej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji, stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te wprowadzały wymóg bezwzględnego respektowania ustaleń planu miejscowego i zgodności z nimi ustaleń konkretyzowanych dla inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważyć można, że art. 46a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy powodował nieważność decyzji o warunkach zabudowy z mocy prawa, co odpowiada dyspozycji art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Stosownie do tego unormowania organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przy czym zastosowanie tego przepisu, w stanie faktycznym sprawy, z powodu upływu dziesięciu lat od daty doręczenia spornej decyzji, wyklucza art. 156 § 2 k.p.a. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., nie wyklucza zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyroku z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1281/10 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1- 6 oraz wada nieważności ustanowiona w przepisach odrębnych (pkt 7) są to wady, które się wzajemnie nie wykluczają, a przepis art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje przesłankę negatywną ograniczającą zakres stosowania instytucji stwierdzenia nieważności jedynie w odniesieniu do pkt 1, 3, 4 i 7 art. 156 § 1 k.p.a. To, iż działania związane z wydaniem decyzji wyczerpywało znamiona dwóch podstaw do stwierdzenia nieważności, z których jedna z powodu przedawnienia nie mogła doprowadzić do wydania decyzji orzekającej w tym zakresie, nie przesądza o braku podstaw zastosowania tej drugiej podstawy, z którą nie wiążą się ograniczenia czasowe w ich stosowaniu. Z podanych wyżej względów, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić i orzec jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a., będąc związanym dokonaną przez Sąd wykładnią powołanych przepisów. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, wobec braku wniosku skarżących w tym przedmiocie.