VIII SA/Wa 238/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania D. N. (dalej: "skarżący", "strona") od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w sprawie: 1) stwierdzenia, że D. N. jest osobą obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt babki H. N. w domu pomocy społecznej; 2) ustalenia opłaty D. N. za pobyt babki H. N. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. w okresie: - od 1 lutego 2017r. do 28 lutego 2017r. w wysokości [...] zł, - od 1 marca 2017r, do 21 marca 2017r. w wysokości [...] zł, - od 1 kwietnia 2017r. do 30 kwietnia 2017r. w wysokości [...] zł, - od 1 maja 2017r. do 31 maja 2017r. w wysokości [...] zł, - od 1 czerwca 2017r. do 30 czerwca 2017r. w wysokości [...] zł, - od 1 lipca 2017r. do 31 lipca 2017r. w wysokości [...] zł. Łączna kwota opłaty wynosi [...] zł. 3) ustalenia, że D. N. w okresie od 1 sierpnia 2017 r. nie kwalifikuje się do wnoszenia opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej do miesiąca, w którym uzyska dochód przekraczający kwotę 300% kryterium dochodowego; – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. D. N. jest wnukiem H. N., która decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] skierowana została do Domu Pomocy Społecznej [...] w R., a w dniu 5 listopada 2012 r. została umieszczona w tej placówce na podstawie decyzji z dnia [...] października 2012 r. znak: [...]. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Prezydent, działając na podstawie art. 59 ust 1, art. 61 w związku z art. 8. art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.; dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 i art. 127a k.p.a. m.in. w pkt 2 ustalił D. N. opłatę w łącznej kwocie [...] zł za pobyt babki H. N. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 lipca 2017 r. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, który w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 marca 2017 r. wynosił [...] zł, natomiast od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. wynosił [...] zł. H.N. ponosi opłatę za swój pobyt w wysokości 70% posiadanego dochodu tj. od 1 lutego 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Kwota ta nie pokrywa w całości kosztu pobytu w DPS. W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że osobami obowiązanymi do partycypowania w kosztach utrzymania H.N. w związku z pobytem w domu pomocy społecznej są: syn R. N., syn A. N., wnuk A. N., wnuk D. N., wnuk R. N.. Następnie Prezydent podniósł, iż zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.s. w pierwszej kolejności obowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt H. N. w domu pomocy społecznej są synowie: R. N. i A. N.. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji R. N. i A. N. w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. nie kwalifikują się do wnoszenia opłaty za pobyt matki – H.N. w DPS. Ponadto A. N. w ww. okresie również nie kwalifikuje się do opłaty. Natomiast wobec R. N. aktualnie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt babki H. N. w DPS. Prezydent wskazał, iż z materiału dowodowego wynika, że D.N. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego dochód w okresie od lutego 2017 r. do lipca 2017 r. przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej tj. [...] zł. Dlatego też organ I instancji ustalił D.N. opłatę za pobyt babki ww. okresie w łącznej kwocie [...] zł Od decyzji organu I Instancji odwołanie wniósł skarżący. Podniósł, iż dochód jaki uzyskał od lutego 2017r. do lipca 2017r. w całości przeznaczył na konsumpcję na terenie Niemiec, a w drugiej połowie tego roku na konsumpcję w kraju, ponieważ po powrocie nie mógł znaleźć pracy. Ponadto podał, że pracuje na terenie Niemiec i tam się utrzymuje, a koszty te są dużo wyższe niż na terenie Polski. Kosztowne są również dojazdy do pracy w Niemczech. Skarżący wniósł o całkowite lub częściowe zwolnienie z opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji przytoczyło brzmienie przepisów art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 u.p.s. Następnie organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktyczne w zakresie kosztów utrzymania H. N.w DPS w R. podnosząc, iż opłata jej ustalona nie pokrywa w całości kosztów pobytu. Dlatego też pozostałą kwotę do wysokości kosztów utrzymania mieszkańca w placówce zobowiązani są ponosić: synowie R. N. i A. N. oraz wnuki A. N. , D. N. i R. N.. Organ wskazał, że synowie R. N. i A.N. oraz wnuk A. N. nie kwalifikują się do wnoszenia opłaty za pobyt H. N. w DPS, z uwagi na dochód nie przekraczający 300% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 u.p.s. W stosunku zaś do R. N. toczy się postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobył babki w DPS. W odniesieniu do skarżącego dniu 9 lutego 2018 r., organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie. Ustalił, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, a w okresie objętym decyzją dochodem skarżącego było wynagrodzenie na pracę w Niemczech, które wynosiło w lutym 2017 r. - [...] euro, w marcu 2017 r. - [...] euro, w kwietniu 2017 r. - [...] euro, w maju 2017 r. - [...] euro, w czerwcu 2017 r. [...] euro i w lipcu 2017 r. - [...] euro. Dochód ten przeliczono, zgodnie z art. 8 ust. 13 u.p.s., na złoty według kursu euro wynoszącego [...] zł (kurs euro według tabeli kursów nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.). Powołany wyżej przepis stanowi bowiem, że w przypadku uzyskiwania dochodu w walucie obcej, wysokość tego dochodu ustala się według średniego kursu Narodowego Banku Polskiego na dzień wydania decyzji. Ponadto dochodem skarżącego w wymienionym wyżej okresie była 1/3 dodatku mieszkaniowego, wynosząca w lutym 2017 r. - [...] zł, natomiast od marca 2017 r. do sierpnia 2017 r. - [...] zł. W okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. skarżący otrzymywał zasiłek okresowy w kwocie [...] zł miesięcznie. Natomiast z pisma Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] wynika, że w dniu 21 lipca 2017 r. skarżący otrzymał zwrot nadpłaty w kwocie [...] zł. Uwzględniając powyższe dochód skarżącego w okresie objętym decyzją wynosił: w lutym 2017 r. - [...] zł, w marcu 2017 r. - [...] zł, w kwietniu 2017 r. - [...] zł, w maju 2017 r. - [...] zł, w czerwcu 2017 r. - [...] zł , w lipcu 2017 r.- [...] zł oraz w sierpniu 2017 r. - [...] zł. Dochód ten przekraczał kwotę 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego [...] zł o kwotę: [...] zł w lutym 2017 r., [...] zł w marcu 2017 r., [...] w kwietniu 2017 r., [...] zł w maju 2017 r., [...] zł w czerwcu 2017 r. i [...] zł w lipcu 2017 r. Od sierpnia 2017r. dochód skarżącego był niższy od kwoty wymienionego wyżej kryterium dochodowego i nie kwalifikował go do ponoszenia opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej. Następnie podniesiono, iż ustalając odpłatność skarżącego, od kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. odjęto [...] zł w lutym i marcu 2017 r. oraz od kwietnia 2017 r. w wysokości [...] zł stanowi kwotę jakiej może domagać się Gmina Miasta R. od Skarżącego, który może być on obciążony opłatą wyłącznie do wysokości nadwyżki dochodu ponad 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Nadwyżka ta porównana z kwotą jakiej może domagać się Gmina Miasta R. daje opłatę, jaką skarżący powinien uiścić z tytułu pobytu babki w domu pomocy społecznej. W przypadku skarżącego nadwyżka dochodu ponad kryterium dochodowe jest wyższa niż kwota stanowiąca różnicę pomiędzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca, w związku z czym różnica ta stanowi opłatę jaka winien ponosić skarżący. Organ wskazywał, że ustalenie opłaty jest obligatoryjne, jeżeli są spełnione warunki określone w ustawie. Ustalenie opłaty zależy wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. Inne okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, ponoszonych wydatków, wysokich kosztów utrzymania za granicą, czy sytuacji zdrowotnej mogą stanowić podstawę do zwolnienia z tej odpłatności. Nie mogą natomiast być podstawą odstąpienia od ustalenia opłaty. Art. 61 ust.1 u.p.s. wyraźnie wskazuje kto, w jakiej kolejności i w jakiej wysokości obowiązany jest do ponoszenia opłaty za pobyt krewnego w DPS. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia może zostać wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w domu opieki stanie się ostateczna. Skargę na powołaną wyżej decyzję organu odwoławczego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz ponowne rozpatrzenie sprawy. Według skarżącego, organ nie dopełnił obowiązku należytego zbadania obciążenia jego budżetu, kosztów utrzymania i zobowiązań. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: jako "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Na wstępie należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej wynika, obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Bd 229/16). W kontrolowanej sprawie ustalono między innymi, że wnuk D. N. jest jedną z osób zobowiązanych do ponoszenia części kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jego babci H. N. oraz, że – zgodnie z decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. - nie kwalifikuje się on do ponoszenia kosztów jej pobytu z uwagi na wysokość dochodów. Następnie zostały wszczynane kolejne postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, którą winien ponosić za pobyt babki w DPS. Ostatecznie decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...] ustalono, że opłatę będzie ponosić za okres od 1 lutego 2017 r. do 31 lipca 2017 r. w łącznej wysokości [...] zł. Przedmiotową decyzją Prezydent ustalił, iż skarżący w okresie od 1 sierpnia 2017 r. nie kwalifikuje się do wnoszenia opłaty za pobyt babki H. N. w DPS do miesiąca, w którym uzyska dochód przekraczający kwotę 300% kryterium dochodowego. Organ odwoławczy zaakceptował rozstrzygniecie organu I Instancji. Podstawą materialnoprawną wydanej decyzji były przepisy art. 59 – 61 u.p.s. D.N. należy do grona osób, którzy są zobowiązani do ponoszenia częściowych kosztów pobytu jego babci H. N. w DPS w R.. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 pkt a – c) u.p.s. opłatę za pobyt wnoszą mieszkaniec, małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; - w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Podstawową kwestią przy ustalaniu opłaty, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. jest ustalenie jej sytuacji rodzinnej, a następnie wyliczenie jej dochodu, bądź sumy dochodów wszystkich członków rodziny. Ustaleń tych należy dokonać zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie dowodowe. Przepis art. 61 ust.1 u.p.s. zawiera krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt – małżonek, zstępni w następnej kolejności wstępni, a jeszcze dalej gmina. O regule kolejności nie ma mowy w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. W sytuacji gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postepowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Przenosząc te rozważania na niniejszą sprawę należy zauważyć, iż ustalając odpłatność za pobyt H. N. w DPS organ prowadził oddzielne postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy zobowiązanymi potencjalnie mogli być synowie oraz troje wnucząt. W sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą. Za różne okresy może różnie kształtować się sytuacja dochodowa poszczególnych zobowiązanych. Z akt sprawy wynika, że co do części zobowiązanych postępowanie w sprawie ustalenia sytuacji dochodowej i ustalenia opłat zostało zakończone, a w stosunku do R. N. (wnuka H. N.) nie zostało zakończone. W związku z tym organ wydając decyzję w stosunku do D. N. nie wiedział o sytuacji dochodowej wszystkich wnuków którzy są na równi odpowiedzialni, a ich obowiązek partycypowania w opłatach zależy od wysokości ich dochodów i dochodów innych zobowiązanych. Organ uznając, iż będzie prowadził oddzielnie postępowania w przedmiocie ustalania dochodu poszczególnych zobowiązanych, nie czynił stronami takich postępowań wszystkich zobowiązanych. Należy zauważyć, iż każdy z zobowiązanych jest zainteresowany wynikiem postępowania w sprawie ustalenia dochodu, a tym samym wysokości opłaty, ponieważ może to wpłynąć na wysokość jego opłaty za pobyt. Prawidłowo organ winien prowadzić jedno postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt H. N. w DPS. Wtedy wszyscy zainteresowani wiedzieli by w jaki sposób został wyliczony dochód poszczególnych zobowiązanych, mogliby podnosić prawidłowość wyliczenia dochodu dla danego zobowiązanego. Jeśli organ zdecydował się na oddzielne postepowania, to uczestnikami takich postępowań winni być wszyscy zainteresowani. Nadto organ aby obciążyć opłatą na dany okres daną osobę winien znać stan dochodów wszystkich potencjalnie zobowiązanych. W sprawie obciążenia opłatą za pobyt H. N. ustalono odpłatność od skarżącego – D. N. w sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie ustalające dochód R. N. i nie wiadomo zatem ile osób za dany okres będzie zobowiązane do ponoszenia opłat. W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone wadliwe. Niepotrzebnie zostało ono podzielone na oddzielne postępowania wobec każdego zobowiązanego zstępnego. W przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowym postępowaniu winna być ustalona sytuacja dochodowa wszystkich potencjalnie zobowiązanych za dany okres. Sytuacja rodzinna nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości opłat. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie za dany okres, ustalające wysokość dochodów wszystkich zobowiązanych pozwoli wydać prawidłową decyzję ustalającą opłaty, bądź ustalającą, że dana osoba nie kwalifikuje się do ich ponoszenia. Z tego względu biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.