VII SA/Wa 2398/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi L S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] sierpnia 2018 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. [...] umarzającą .postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...]z [...] marca 2017 r. udzielającej [...]Oddziałowi Straży Granicznej w [...], pozwolenia na budowę wieży obserwacyjnej z radiolinią przesyłową, ogrodzeniem, kontenerem technicznym, utwardzeniem terenu i doziemną instalacją energetyczną w m. [...] dz. nr [...]gm. [...]. Organ wyjaśnił, że w pierwszej kolejności miał obowiązek zbadać, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Dalej wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy dany podmiot posiada przymiot strony decyduje norma prawa materialnego, z której dla tego podmiotu wynikają określone prawa i obowiązki. Czym innym jest natomiast interes faktyczny, w którym podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1303) stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie prowadzone w nadzwyczajnych trybach administracyjnych, co nie zmienia ich zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na budowę. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest zatem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. GINB wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że dotyczy on budowy wieży obserwacyjnej (wysokość 50 m) z radiolinią przesyłową, ogrodzeniem, kontenerem technicznym, utwardzeniem terenu i doziemną instalacją energetyczną na ww. działce. Wnioskodawca - L S - nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym, a wywodzi swój interes prawny z prawa własności działki nr ew. [...] , obr. [...],[...] (KW Nr [...]). Dalej zaznaczył, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka inwestycyjna nr ew. [...]sąsiaduje z działką skarżącego nr ew. [...]. Wieżę zaprojektowano ok. 6 m od granicy z działką nr ew. [...]i ok. 25 m od najbliżej położonego budynku gospodarczego i ok. 50 m od budynku mieszkalnego. W ocenie GINB obszar oddziaływania ww. inwestycji nie obejmuje działki o nr ew. [...]. Nie zachodzą bowiem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki wnioskodawcy, wynikające z przepisów prawa. W szczególności inwestycja, z uwagi na kształt, nie przesłaniania obiektów (istniejących i potencjalnych) na działce nr [...] (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie narusza też § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i (§ 57 rozporządzenia nasłonecznienie oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia), nie wpływa na ochronę przeciwpożarową (§ 271) obiektów na nieruchomości wnioskodawcy (istniejących i potencjalnych). Nie przewiduje się też zmiany spływu wód opadowych (§ 29 ww. rozporządzenia) oraz nie pozbawia dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja) i do drogi publicznej. Według organu, wnioskodawca również nie wykazał swego interesu prawnego tj. który ze sposobów zagospodarowania jego nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania wieży. Jak wskazuje orzecznictwo NSA, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materiaInoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podkreślił również, że źródłem interesu prawnego nie mogą być immisje pośrednie - np. oświetlenie, zakłócenie krajobrazu, do których odwołuje się skarżący. Powyższe świadczy jedynie o interesie faktycznym. Za wykazanie interesu prawnego nie sposób uznać też twierdzeń, że roboty mogą doprowadzić do katastrofy budowlanej, wybuchu czy aktu terroru. Nie mają one bowiem zaczepienia w żadnym z przepisów prawa, który przyznawałby L S prawa lub nakładały obowiązki. Jest to jedynie własny, subiektywny pogląd na sprawę. Podobnie, uznanie skarżącego za stronę w sprawie o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie czyni go stroną w tej sprawie. Jest ono postępowaniem odrębnym i krąg stron ustalany jest na podstawie odmiennych przepisów prawa. Skoro nie stwierdzono aby inwestycja ograniczała możliwość zagospodarowania lub użytkowania ww. nieruchomości, za bezzasadny GINB uznał zarzuty naruszenia art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 222, gdyż stanowią one roszczenia cywilnoprawne, które nie dają p. S przymiotu strony. Następnie dodał, że oddziaływanie "środowiskowe" inwestycji nie może być utożsamiane z ograniczeniem w zagospodarowaniu nieruchomości (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Nawet ewentualne uznanie, że inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wpłynie na możliwość zagospodarowania nieruchomości wnioskodawcy. Skargę na ww. decyzję złożył L S zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: a) art. 7, 77, 80 k.p.a. przez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, dowolne ustalenia, dokonane z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów bez uwzględnienia doświadczenia życiowego, nadto sprzeczność ustaleń z materiałem dowodowym wobec przyjęcia, że inwestycja nie oddziałuje bezpośrednio na działkę skarżącego; b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 Prawo Budowlane poprzez odmówienie skarżącemu prawa strony. Skarżący wniósł m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji. W ocenie skarżącego organ błędnie ocenił stan faktyczny w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego i dokonał ich wadliwej wykładni w zakresie tzw. immisji pośrednich. Następnie zaznaczył, że w wyroku NSA z 14 maja 2017 r. II OSK 2370/15, którego przedmiotem była ta sama inwestycja wskazano, że kwestie zdrowia ludzi i dziedzictwa kulturowego mają istotne znaczenie w tym przypadku. Usytuowanie wieży 40 metrów od budynków mieszkalnych może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi w związku z zagrożeniem zawalenia się np. w wyniku katastrofy budowlanej, wybuchu czy aktu terroru. Podniesiono, że istnieje możliwość wywołania przez inwestycję szkodliwego wpływu na nieruchomość Skarżącego i tym samym nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływanie inwestycji i skarżącemu przysługuje interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. GINB wskazał, że immisje pośrednie tj. dostęp do światła czy zakłócenie krajobrazu nie mogą być źródłem interesu prawnego skarżącego. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem skarżący przytoczył wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SAlWa 1489/16 Nadto, poza ogólnymi twierdzeniami organ nie wyjaśnił dlaczego inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego jeżeli niewątpliwie znacząco ogranicza z niej korzystanie m.in. zacienienie nieruchomości, zawalenie wieży zniszczy budynek sąsiadującego, będzie podłączona do linii zasilającej a w przypadku braku prądu będzie włączony generator. Hałas z generatora będzie oddziaływał nie tylko na sąsiednią działkę, ale i zwierzęta. Nadto wieża ma stać na żyle wodnej, która zasila studnię doprowadzającą wodę na działkę skarżącego. Będzie też naświetlona 24 godziny na dobę i tym samym będzie bezpośrednio oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Niezależnie 40 m od wieży znajduje się zbiornik z gazem i w przypadku wybuchu fala uderzeniowa może spowodować wstrząs sejsmiczny i zawalenie wieży postawionej na podmokłym, mało stabilnym gruncie. Stanowisko to potwierdza wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2114/16, w którym wskazuje się, że z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane wynika, iż na potrzeby inwestycji organ winien ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu - wykorzystaniu terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 I ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o umorzeniu postępowania - wszczętego wnioskiem skarżącego - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Oddziałowi Straży Granicznej w [...]pozwolenia na budowę wieży obserwacyjnej z radiolinią przesyłową, ogrodzeniem, kontenerem technicznym, utwardzeniem terenu i doziemną instalacją energetyczną w m. [...] dz. nr [...]obr. [...]gm. [...]. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji) ingerencji organu, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia również wtedy, jeżeli postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieposiadającego przymiotu strony, a więc osoby nieuprawnionej do domagania się wszczęcia i prowadzenia postępowania. Wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony " to jest osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1038/11). Dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony L S jest prawidłowa. Wskazać bowiem należy, że przymiot strony w postępowaniu nadzorczym słusznie został oceniony stosownie do art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Argumentacja organu przedstawiona w tym zakresie została oparta na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, a zatem zbędne jest jej powtarzanie. Podkreślić natomiast trzeba, że skarżący podnosi, iż jego interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu nieważnościowym wynika z przysługującego mu prawa własności działki nr ew. [...], obr. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną nr. nr [...] i związanymi z funkcjonowaniem obiektu potencjalnymi zagrożeniami. Należy mieć jednak na uwadze rodzaj, gabaryty i konstrukcję inwestycji objętej decyzją, wydaną w postępowaniu zwyczajnym. Zamiar inwestycyjny dotyczy bowiem budowy wieży obserwacyjnej - co wymaga podkreślenia – o konstrukcji z krat stalowych i wysokości 50 m, z radiolinią, ogrodzeniem, kontenerem technicznym, utwardzeniem terenu i doziemną instalacją energetyczną, służącej obserwacji technicznej strefy przygranicznej oraz łączności radiowej, czyli realizacji zadań Straży Granicznej w ramach ochrony granic państwa. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że więżę zlokalizowano ok. 6 m od granicy z działką skarżącego oraz w odległości ok. 25 m od budynku gospodarczego i ok. 50 m od budynku mieszkalnego wnioskodawcy, a więc w odległości równej wysokości planowanego obiektu. Wieża jest wyposażona we własną instalację odgromową, a jej stalowa konstrukcja stanowi jednocześnie funkcję zwodu odgromowego i jest połączona z ww. doziemną instalacją odgromową. Z charakterystyki inwestycji wynika ponadto, że praca urządzeń stacji jest wprawdzie źródłem hałasu, jednak poniżej poziomu dopuszczalnego w środowisku. Nie wytwarza zanieczyszczeń. Opisana wyżej konstrukcja i odległości spornej inwestycji od nieruchomości skarżącego, zdaniem Sądu, nie wprowadzają ograniczeń wiej zagospodarowaniu, wynikających z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zasadnie wskazał organ - co znajduje potwierdzenie w projekcie zagospodarowania terenu – że odnośnie działki wnioskodawcy zachowano wymagane odległości wynikające z powołanych przepisów cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wieża nie będzie zacieniać oraz ograniczać dostępu do światła słonecznego. Spełnia również wymogi ochrony przeciwpożarowej. Skarżący może zatem bez przeszkód zagospodarować należącą doń nieruchomość. Odnosząc się natomiast do sygnalizowanego w skardze zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi w związku z możliwością zawalenia obiektu w przypadku np. katastrofy budowlanej, wybuchu, czy aktu terroru wskazać należy, że przedstawiona argumentacja nie została powiązana z konkretnym przepisem prawa materialnego, który przyznawałby skarżącemu prawa lub nakładał określone obowiązki. Sugerowane zagrożenie jest wyłącznie potencjalne, a więc przyszłe i niepewne. Nie nosi zatem cech konkretności, aktualności i sprawdzalności. Jest to jedynie subiektywne odczucie skarżącego. Przypomnieć należy, że źródłem interesu prawnego mogą być wyłącznie przepisy prawa materialnego i interesu tego nie można wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, skoro jego podstawowymi cechami jest realność i aktualność. Skarżący poddał inwestycję zsubiektywizowanej ocenie, wiążąc ją ze zmianą jaka w sferze faktów miałaby nastąpić po jej zrealizowaniu. Niemniej, praktycznie każda nowa inwestycja wiąże się z określonymi uciążliwościami dla terenów sąsiednich. Tego wniosku Sąd w żaden sposób nie neguje. Nie chodzi jednak o wszelkie utrudnienia, czy typowe uciążliwości jakie może nieść za sobą planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a więc nie interesów faktycznych Natomiast obrona przed immisjami pośrednimi jest - co do zasady - regulowana prawem cywilnym (art. 144 Kodeksu cywilnego). lmmisje bezpośrednie (art. 140 k.c.) lub pośrednie (art. 144 k.c.) wówczas uzasadniają interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczyć mogą naruszeń ich interesów prawnych a nie interesów faktycznych. Słusznie również wyjaśnił organ, powołując się na ugruntowane orzecznictwo, że inicjatywa dowodowa w tym zakresie leży po stronie (i wnioskodawcy i dopóki nie wykaże on, że immisje związane są z naruszeniami konkretnych przepisów prawa, nie może być mowy o niczym więcej jak tylko o interesie faktycznym. Tym samym zarówno zakłócenie krajobrazu, oświetlenie nocne wieży, hałas z generatora należy oceniać, jako interes faktyczny, a nie prawny. W związku z powyższym Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 20 tej ustawy poprzez odmówienie skarżącemu prawa strony w tej sprawie. W świetle przedstawionego wyżej stanowiska, jako chybione należało ocenić również Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. W konsekwencji, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania nieważnościowego z uwagi na brak przymiotu strony skarżącego. Na koniec Sąd podkreśla, że odmienne są zasady badania. legitymacji strony w postępowaniu toczącym się w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a inne w postępowaniu obejmującym lokalizację inwestycji celu publicznego. Tym samym przyznanie skarżącemu statusu strony w tym ostatnim postępowaniu pozostaje bez wpływu na przyznanie tego prawa w niniejszej sprawie. Wyrok NSA z 14 maja 2017r., na który powołuje się skarżący wprawdzie dotyczy tej samej inwestycji, niemniej został wydany w postępowaniu, którego przedmiotem była lokalizacja inwestycji celu publicznego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.