III OSK 1736/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 73/19 w sprawie ze skargi K.Ś. na bezczynność Fundacji "[...]" z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 73/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.Ś. na bezczynność Fundacji "[...]" z siedzibą w W. (dalej Fundacja) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1/ zobowiązał Fundację do rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2/ stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Opisując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż skarżący wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. wystąpił do Fundacji o udostępnienie informacji, kto zorganizował i jakie były całkowite koszty wizyty C.N. w Polsce w ramach akcji [...] i poza nią. Fundacja udzieliła skarżącemu informacji, że koszty obejmowały honorarium gościa, jednak zawarta w tym zakresie umowa nie uprawnia jej do upublicznienia wysokości honorarium bez zgody gościa. Nadto stwierdziła, że nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej a żądane informacje (dot. kwoty wynagrodzenia) są prawnie chronione. Sąd I instancji wskazując, że WSA w Warszawie w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2096/17 przesądził, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) oraz, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną a organ pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku zobowiązał Fundację do dokonania czynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja, zarzucając mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i odmowie zastosowania art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 i 4 ustawy o fundacjach, art. 45 ustawy o finansach publicznych, art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o fundacjach w zw. z art. 888 § 1 k.c. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a statutu Fundacji (po nowelizacji) oraz § 12 aktu założycielskiego Fundacji z [...] listopada 2016 r. poprzez wadliwe uznanie, że Fundacja jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z wykorzystaniem środków publicznych i że majątek przekazany Fundacji zachował charakter "majątku publicznego" oraz że Rząd RP, poprzez nieistniejącego ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa i ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji a w konsekwencji poprzez niezasadne uznanie, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podczas gdy Fundacja jako odrębna osoba prawna nie wykonuje zadań lub funkcji publicznych i nie gospodaruje środkami publicznymi ("majątkiem publicznym") a jedynie środkami statutowymi jako podmiot obdarowany i obciążony poleceniem, nie podlega wpływowi Rządu RP na funkcjonowanie (podlega wyłącznie ustawowemu nadzorowi ze strony Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego), bowiem wybór członków pierwszego kadencyjnie Zarządu Fundacji nastąpił wyłącznie przez Fundatorów (bez zgody Ministra), nie zaspokaja potrzeb publicznych i nie jest organizacją pożytku publicznego i w konsekwencji Fundacja nie może być uznana podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej; 2/ przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn stwierdzenia bezczynności zwłaszcza poprzez zupełny brak rozważań w kontekście postawionej hipotezy, jakoby majątek przekazany Fundacji zachował charakter "majątku publicznego" i że Rząd RP, poprzez ministra właściwego do spraw SP i ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji – w tym poprzez brak odniesienia faktycznego i prawnego do ww. zapatrywań i w konsekwencji poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku, a przez to uniemożliwienie oceny toku rozumowania sądu, a w konsekwencji faktyczne udaremnienie kontroli instancyjnej orzeczenia. 3/ co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i art. 10 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Fundacja pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego; 4/ przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania i przez wadliwe przyjęcie, że rozpoznanie wniosku skarżącego nie było uzależnione od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Wa 2069/17 i przesądzenia statutu Fundacji na gruncie u.d.i.p. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, iż z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego uznać należało za nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionującego stanowisko Sądu, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, wskazane w zdaniu drugim podmioty, które nie są organizacyjnie wyodrębnione z aparatu państwowego, a mimo to wykonują zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, są tzw. emanacją państwa ze względu na kontrolowanie ich przez państwo lub zależność finansową od państwa. Zauważa się przy tym, że obie przesłanki: realizacji celów i zadań publicznych oraz dysponowania majątkiem publicznym należy traktować rozłącznie i każda z nich z osobna samoistnie przesądza o charakterze podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznych. Tak ustalony we wzorcu konstytucyjnym katalog podmiotowy został przez ustawodawcę rozszerzony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne wymienione podmioty wykonujące zadania publiczne. Przykładowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określa podstawowe kryterium, jakim jest posiadanie przymiotu władzy publicznej bądź też wykonywanie zadań publicznych, a także dysponowanie środkami publicznymi. Z uwagi na powyższe do udostępniania informacji publicznej zobowiązane będą nie tylko podmioty publiczne, ale także organizacje i instytucje prywatne, jeżeli tylko dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań o charakterze publicznym. W wyroku z 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 248/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W przypadku fundacji źródłem powstania jej majątku są składniki majątkowe przekazane przez fundatora, które powinny być ujęte w akcie fundacyjnym. Odnośnie skarżącej Fundacji wśród społecznie użytecznych celów, dla których została utworzona, jej Statut wymienia m.in. promocję i ochronę wizerunku RP oraz polskiej gospodarki; inspirowanie oraz współtworzenie warunków do budowy wartości i rozwoju spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz polskiej przedsiębiorczości, czy też wspieranie działalności z dziedziny edukacji, szkolnictwa oraz ochrony zdrowia. Tak ustalony cel niewątpliwie można określić mianem społecznego (publicznego). Na jego realizację w ramach Funduszu Założycielskiego, przeznaczono 97,5 mln złotych, na który składały się środki finansowe wniesione przez 17 Fundatorów – spółek kontrolowanych przez SP. Kolejnym, istotnym elementem przesądzającym uznanie Fundacji za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jest kwestia źródeł pozyskiwania dalszych środków pozwalających trwale realizować postawione w Statucie cele. W tym zakresie na uwagę zasługuje ujęte w § 4 ust. 2 Statutu zobowiązanie do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji w określonych dla danego fundatora wysokościach. Powyższe świadczy o angażowaniu środków publicznych w kapitał Fundacji, a co za tym idzie – sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. Na podkreślenie zasługuje przy tym zapis § 4 ust. 3 Statutu, że majątek Fundacji stanowią też środki uzyskane z dotacji, grantów, subwencji, darowizn, spadków i zapisów oraz innego rodzaju przysporzeń majątkowych poczynionych na rzecz Fundacji przez krajowe i zagraniczne osoby fizyczne i prawne oraz inne podmioty, a także środki uzyskane ze zbiórek i imprez publicznych, odsetek bankowych oraz nieruchomości i ruchomości nabyte przez Fundację w toku jej działalności i środki z nich uzyskane. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Fundacja jako dysponent środków publicznych przekazywanych przez 17 spółek, w których pozycję dominującą posiada Skarb Państwa, jest - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego nie zdołał podważyć zasadności stanowiska zajętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Podobnie skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie zawiera wymagane elementy, natomiast odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie Fundacji nie oznacza, że motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Tym samym niezasadny okazał się również kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i art. 10 u.d.i.p. Złożony w niniejszej sprawie wniosek w swojej treści ściśle wskazywał przedmiot żądania. Natomiast wbrew twierdzeniom organu wnioskodawcy nie udzielono informacji zgodnie z żądaniem. Za całkowicie bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Przedmiot niniejszej sprawy stanowiła bowiem bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej a nie postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.