II OSK 1549/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 273/19 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 18 grudnia 2018 r. znak: WINB-WOA.7721.4.57.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A. R. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 273/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę I. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 18 grudnia 2018r. znak WINB-WOA.7721.4.57.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia 12 października 2018 r., znak: SO.520.5.7.2017 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej: PINB), nałożył na I. K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 marca 2019 r.: - projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku stodoły na działce nr ewid. [...] w D., w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy w D. znak: GKB 8380-77/85 z dnia 19 lipca 1985 r. o pozwoleniu na budowę; - oceny technicznej w zakresie zgodności ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej robót budowlanych zrealizowanych przy tym budynku. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. R., Świętokrzyski Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej: WINB), decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r. znak: WINB-WOA.7721.4.57.2018 uchylił ww. decyzję PINB w całości i umorzył postępowanie administracyjne. WINB wyjaśnił, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, nie jest tożsamy z projektowanym budynkiem stodoły, na budowę którego udzielono pozwolenia ww. decyzją Naczelnika Gminy w D. z dnia 19 lipca 1985r. Zatem postępowanie toczone było w stosunku do niewłaściwego obiektu, bowiem obiekt objęty pozwoleniem na budowę nigdy nie powstał. Pomiędzy 1997 r. a 2003 r. rozbudowano natomiast istniejącą już w 1985 r. stodołę. PINB wadliwie zatem przyjął, że obiekt będący przedmiotem postępowania został wybudowany w oparciu o decyzję z dnia 19 lipca 1985 r. Postępowanie prowadzone powinno być zatem w trybie art. 48-49 stawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.; zwanej dalej: p.b.). Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ke273/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę I. K. na ww. decyzję WINB z dnia 18 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca dysponowała decyzją Naczelnika Gminy w D. z dnia 19 lipca 1985 r. znak: GKB 8380-77/85 udzielającą A. M., ówczesnej właścicielce przedmiotowej nieruchomości, pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego i stodoły. Zdaniem Sądu I instancji, WINB słusznie stwierdził, że z planu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego stanowiących załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 lipca 1985 r. wynika, że projektowana stodoła powinna być zbudowana z cegły oraz znajdować się ok. 39 m od południowej granicy działki, posiadać wymiary 11,30 m x 12,20 m oraz być oddalona od granicy z działką [...] na około 4 m. Z planu zagospodarowania działki oraz inwentaryzacji działki stanowiącej załącznik do decyzji wynika ponadto, iż w dniu jej wydania na działce [...] istniała drewniana stodoła, oznaczona na rysunku numerem 10, znajdująca się ok. 31 m od południowej granicy i 3,6 m od granicy z działką [...], posiadająca wymiary 11,60 m x 5,40 m. Jak zaś wynika ze szkicu sytuacyjnego, stanowiącego załącznik do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 27 lipca 2017 r., stodoła istniejąca obecnie znajduje się nie w miejscu, gdzie miała powstać stodoła objęta pozwoleniem z 1985r., ale w miejscu, gdzie znajdowała się owa "stara" stodoła, oznaczona na planie zagospodarowania działki numerem 10. Jest ona bowiem oddalona od południowej granicy działki o ok. 30 m. Z kolei jej wymiary, jak i fakt, że jest usytuowana przy granicy z działką [...], korelują z twierdzeniami A. R., a także zeznaniami A. L., M. K. i A. R., z których wynika, że ok. roku 2000 drewniana stodoła została obmurowana, a jej ściana, znajdująca się w pewnej odległości od linii ścian sąsiednich budynków gospodarczych, została przesunięta do tej linii. Kluczowym dowodem, przesądzającym w ocenie Sądu o prawdziwości tych ustaleń, są złożone do akt postępowania przez A. R. zdjęcia lotnicze z lat 1992, 1997, 2003 oraz zdjęcie aktualne. Ze zdjęć tych wyraźnie wynika, że stodoła, jak i pozostałe zabudowania, w obecnym kształcie, powstały po roku 1997. Na miejscu mniejszego budynku oddalonego nieco od granicy z działką A. R., powstał budynek o większych rozmiarach, graniczący bezpośrednio z tą działką. Budynek w tym kształcie jest widoczny na zdjęciu z roku 2003, jak i aktualnym. Jego usytuowanie w stosunku do budynku mieszkalnego pozwala zaś stwierdzić, że z całą pewnością nie jest to usytuowanie odpowiadające budynkowi stodoły, której budowy dotyczyło pozwolenie na budowę z 19 lipca 1985 r., odpowiada natomiast usytuowaniu "starej" stodoły. Nie można także uznać, by różnica pomiędzy obrazem zdjęcia z 1997 roku i z roku 2003 wynikała wyłącznie ze zmiany pokrycia dachowego (z eternitu na blachę) skoro taka zmiana - według oświadczenia skarżącej złożonego do protokołu z dnia 27 lipca 2017r. - miała nastąpić w latach 2005-2007. Widoczne jest także wyraźne powiększenie rozmiarów budynku. Wspomniane zdjęcia lotnicze stanowią dowód obiektywny, potwierdzający prawdziwość twierdzeń A. R. oraz zeznań A. L., M. K. i A. R.. Całość tych dowodów koresponduje dodatkowo z dokumentacją fotograficzną przedłożoną przez A. R. przy piśmie z dnia 18 września 2017 r., gdzie na kolorowych zdjęciach widoczny jest najpierw drewniany, a następnie murowany budynek stodoły, położony już bezpośrednio przy granicy z działką. W świetle tak dokonanej oceny dowodów WINB zasadnie uznał, że nie zasługują na wiarę twierdzenia skarżącej, jak i zeznania S. B., W. P. i W. G. jakoby budynki gospodarcze na działce o nr ew. [...], w tym też stodoła, zostały wybudowane w latach 1985-1988 r., a w konsekwencji aby zrealizowano wówczas pozwolenie na budowę z dnia 19 lipca 1985r. w zakresie budowy stodoły. Wobec zgromadzenia wystarczających dowodów i prawidłowej ich oceny brak było potrzeby uzupełniania materiału dowodowego o dowody z oględzin czy opinii biegłego. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), na podstawie której zostało wydane pozwolenie z 19 lipca 1985 r., pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: 1) nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Nie można zatem uznać, aby roboty wykonane ok. roku 2000, polegające na obmurowaniu dawnej, drewnianej stodoły, mogły stanowić realizację wspomnianego pozwolenia na budowę. Mając na uwadze datę wykonania tych robót winny być one oceniane przez pryzmat p.b. Roboty te stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec braku takiego pozwolenia właściwym trybem jaki należy w tej sytuacji zainicjować jest tryb legalizacyjny określony w art. 48 p.b. W skardze kasacyjnej I. K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo dokonanie przez organ II instancji dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postaci: - danie pełnej bezkrytycznej wiary zeznaniom świadków A. R., A. L., M. K. oraz A. R. skonfliktowanych ze skarżącą przy braku dysponowania jakąkolwiek dokumentacją na poparcie ich treści; - oparciu się na dokumentacji fotograficznej z 1997 r. oraz 2003 r. pomimo braku możliwości ustalenia dokładnych rozmiarów budynku z uwagi na brak odpowiedniej jakości zdjęć i widoczności przedstawionego na nich budynku; - odmowy uznania za wiarygodne zeznań I. K., S. B., W. P., W. G. - w przypadku gdy zasady doświadczenia życiowego nakazują przyjąć, iż posiadają największą wiedzę o inwestycji jako osoby bezpośrednio uczestniczące w jej realizacji; - uznanie, wbrew zeznaniom świadków, iż doszło do budowy i kolejno przebudowy stodoły poprzez zmianę jej rozmiarów, a proces ten nie był jednym trwającym wiele lat procesem budowlanym opartym na podstawie wydanego w 1985 r. pozwolenia na budowę; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 85 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zaniechanie przeprowadzenia przez organy obu instancji oględzin nieruchomości w celu ustalenia czy istnieją podstawy do uznania twierdzeń świadków A. R., A. L., M. K. oraz A. R. jak również ustalenia dokonywanej rzekomo przebudowy; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zaniechanie przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodu z opinii biegłego celem udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące ciągłości lub braku ciągłości wykonywanej inwestycji budowy stodoły, dat powstania poszczególnych elementów budowlanych; tożsamości lub braku tożsamości zastosowanych do budowy materiałów; 4. art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego niezasadne zastosowanie w przypadku gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny doprowadza do stwierdzenia, iż właściwe będzie zastosowanie art. 51 ust. 3 p.b.; 5. art. 51 ust. 3 p.b. poprzez jego nieprawidłową wykładnie i przyjęcie, iż posadowiona stodoła i sposób jej wykonania nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego; Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, i uchylenie decyzji WINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie są one zasadne, a Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że analiza materiału dowodowego została przeprowadzona przez WINB w sposób odpowiadający regułom Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie stara się podważyć stanowisko Sądu I instancji, iż materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego wskazuje, że obiekt budowlany będący przedmiotem tego postępowania nie został zrealizowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w Daleszycach z dnia 19 lipca 1985 r. znak: GKB 8380-77/85. Stanowiska skarżącej kasacyjnie nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Nie jest kwestionowanym w skardze kasacyjnej fakt, że z planu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego stanowiących załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 lipca 1985 r. wynika, że projektowana stodoła powinna być zbudowana z cegły oraz znajdować się ok. 39 m od południowej granicy działki, posiadać wymiary 11,30 m x 12,20 m oraz być oddalona od granicy z działką [...] na około 4 m. Nie jest również kwestionowane, że w dniu wydania tej decyzji na działce [...] istniała drewniana stodoła, znajdująca się ok. 31 m od południowej granicy i 3,6 m od granicy z działką [...], posiadająca wymiary 11,60 m x 5,40 m. Z protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 27 lipca 2017 r. wynika, że będąca przedmiotem postępowania stodoła nie znajduje się w miejscu, gdzie miała powstać stodoła objęta pozwoleniem z 1985 r., lecz w miejscu, gdzie znajdowała stodoła istniejąca już w 1985 r. Oddalona ona jest o ok. 30 m od południowej granicy działki oraz przy granicy z działką [...]. Mając to na uwadze, WINB zasadnie dał wiarę stanowisku A. R., A. L., M. K. i A. R., iż ok. 2000 r. drewniana stodoła została obmurowana, a jej ściana, znajdująca się w pewnej odległości od linii ścian sąsiednich budynków gospodarczych, została przesunięta do tej linii. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji okoliczność ta znajduje potwierdzenie w przedłożonych przez A. R. zdjęciach lotniczych z lat 1992, 1997, 2003. Ze zdjęć tych wynika jednoznacznie, że w miejscu uprzednio istniejącego budynku, powstał budynek o większych rozmiarach i jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, jego usytuowanie w stosunku do budynku mieszkalnego pozwala stwierdzić, że z całą pewnością nie jest to usytuowanie odpowiadające budynkowi stodoły, której budowy dotyczyło pozwolenie na budowę z 19 lipca 1985 r. Bez znaczenia przy tym jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że jakość zdjęć nie daje możliwości ustalenia dokładnych rozmiarów budynku. Istotnym jest bowiem, że zdjęcia te potwierdzają stanowisko WINB, iż obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania zlokalizowany jest w miejscu starej stodoły, a nie w miejscu, w którym zlokalizowana powinna być stodoła projektowana w pozwoleniu na budowę z 19 lipca 1985 r. Dlatego też organ miał podstawy, aby jako niewiarygodne uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie, a także S. B., W. P. i W. G. jakoby stodoła została zrealizowana na podstawie pozwolenie na budowę z 1985 r. Niezasadnie skarżąca kasacyjnie twierdzi, że w sprawie wystąpiła potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Po pierwsze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko WINB znajdowało pełne uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Po drugie nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych jest on w stanie rozstrzygać we własnym zakresie w ramach merytorycznych kompetencji posiadanych przez zatrudnionych pracowników. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy nie pozostawia wątpliwości, że w sprawie doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Okoliczności te odpowiadają hipotezie art. 48 ust. 1 p.b. W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 p.b. Sąd I instancji nie mógł dopuścić się błędnej wykładni tego przepisu w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, bowiem z art. 51 ust. 3 p.b. nie wynika jaki rodzaj robót budowlanych stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym zakresie właściwym byłoby podniesienie zarzutu naruszenia art. 36a ust. 5 p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji .