VII SA/Wa 3006/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi S P na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S P kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia S P, zwanego dalej również "skarżącym", od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] lipca 2008 r. została wydana decyzja nr [...]przez Starostę [...] , na podstawie której K D, zwanego dalej również "inwestorem", zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego i na budowę budynku usługowo mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w [...] gm. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną wykonanego na działkach nr ewid. [...] , [...][...],[...],[...],[...],[...] położonych w [...], wybudowanego na podstawie decyzji nr [...] Starosty [...]z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. skarżący zawnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]udzielającej pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zrealizowana inwestycja jest niezgoda z zatwierdzonym projektem budowlanym ze względu na zmiany parametrów technicznych budowli. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , zwany dalej również "[...]WINB w [...]" wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] , o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Postanowienie [...] WINB w [...] zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej "k.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1202 ze zm.) zwanej dalej "Pr.bud.". Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego, który upoważnia go do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu, art. 59 ust. 7 Pr.bud. należy interpretować literalnie i ma on także zastosowanie do postepowań nadzwyczajnych, niezależnie od innych okoliczności faktycznych i prawnych. Skoro inwestorem, a więc adresatem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a także decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie był jedynie Pan K D, to inne strony, chociażby posiadały interes prawny, nie mogą być stronami. Tym samym, nie mogą skarżyć decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie złożył skarżący twierdząc, że organ pierwszej instancji naruszył art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a oraz art. 59 ust. 7 Pr.bud., poprzez błędne uznanie, że skarżący nie jest stroną postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący wskazał, że posiada interes prawny do zainicjowania sprawy. Jego zdaniem krąg stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może obejmować także inne podmioty aniżeli tylko inwestora, które są stronami postępowania administracyjnego w myśl art. 28 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie organu pierwszej instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej również "GINB", postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...]WINB w [...]. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Organ drugiej instancji poparł argumentację [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i wskazał, że przepis szczególny, tj. art. 59 ust. 7 Pr.bud. wyłącza zastosowanie przepisu ogólnego, tj. art. 28 k.p.a. W ocenie organu, jeżeli przedmiotem postępowania jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, to niezależnie od etapu postepowania stroną jest tylko inwestor. Na tej podstawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżący nie posiada przymiotu strony w skarżeniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Pan S P. Skarżący zarzucił postanowieniu organu drugiej instancji naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Pr.bud., przez błędne uznanie, że S P nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odpowiadając w dniu 19 grudnia 2018 r. na ww. skargę, organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie GINB oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], którą udzielono K D pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, wybudowanego na podstawie decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Organy orzekające w sprawie administracyjnej odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, wskazując, że nie posiada on legitymacji do wytępienia z takim wnioskiem. Takowe rozstrzygniecie zostało oparte na art. 59 ust. 7 Pr.bud., zgodnie, z którym stroną postepowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zdaniem organu, przepis art. 59 ust. 7 Pr.bud. wyłącza zastosowanie art. 28 k.p.a. – zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która zasadniczo ma ograniczony krąg uczestników tylko do inwestora przez przepis lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zdaniem organu, krąg stron postępowania jest wyznaczony treścią tego przepisu, a więc art. 59 ust. 7 Pr.bud. W zaistniałej sytuacji, z uwagi na oczywistość braku przymiotu strony przez skarżącego (tj. nie był inwestorem) organ zastosował art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie. Taka oczywista sytuacja, w ocenie Sądu, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Tutejszy Sąd stoi na stanowisku, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie, w sytuacji gdy skarżący kwestionuje zgodność zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę, jest postępowaniem, w którym krąg stron winien być wyznaczony w oparciu o art. 28 k.p.a. W większości przypadków zakres podmiotowy takich postępowań będzie pokrywał się i znajdował oparcie w treści art. 59 ust 7 Pr.bud., jednak w pewnych stanach faktycznych i prawnych krąg ten mogą determinować inne normy prawne. Taka sytuacja niewątpliwie zachodzi w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1159/00, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 59 ust. 7 Pr.bud. jest niewątpliwie przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a i chociażby z tego powodu musi być stosowany ściśle, a więc tylko do postępowań dotyczących pozwolenia na użytkowanie. Nie ma on więc zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ustalenie, kto jest stroną w takim postępowaniu, powinno być oparte na art. 28 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nowym, a jego przedmiotem ma być ocena, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę, nie przesądza również o konieczności zawężenia kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jedynie do inwestora. Gdyby nawet uznać, że art. 59 ust. 7 Pr.bud. ma zastosowanie do postępowań nadzwyczajnych, to w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, brak przymiotu strony przez Skarżącego nie jest oczywisty. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 59 ust. 7 Pr.bud., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co oznacza, że w takim przypadku nie ma zastosowania art. 28 k.p.a. Należy jednak podkreślić, że taka sytuacja zachodzi tylko w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej zgodnie z funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Poza ww. przypadkiem, krąg uczestników powinien być ustalany na podstawie reguł ogólnych wyrażonych w k.p.a. Problematyczne okazuje się natomiast przyznanie przymiotu strony w zaskarżeniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, jeżeli decyzja ta jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Wobec powyższego, podkreślić należy, że dyspozycja art. 59 ust. 7 Pr.bud. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego dotyczącego procesu budowlanego jak i samego procesu budowlanego, jako realizacji inwestycji, nie zostaną naruszone. Tym samym istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Skarżący, w postępowaniu wywołanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, kwestionuje przede wszystkim zgodność zrealizowanej budowy z uprzednio uzyskanym pozwoleniem na budowę przez K D. Jak wskazuje organ pierwszej instancji, skarżący podnosi, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa, albowiem wydano ją mimo niezgodności wybudowanego budynku z pozwoleniem na budowę. W zakresie tych nieprawidłowości podnoszona jest między innymi zmiana parametrów wysokości budynku. Jak wskazuje skarżący, określona w pozwoleniu na budowę dopuszczalna wysokość obiektu wynosi 14 m, zaś wysokość zrealizowanej inwestycji wynosi 15,77 m. Taki stan faktyczny, bezsprzecznie wskazuje, że w ocenie skarżącego inwestor odstąpił znacznie od pozwolenia na budowę. To zaś może naruszać interesy innych osób, w tym skarżącego, jako właściciela sąsiedniej działki, w stosunku do działki inwestora. W tym zakresie, skarżący spełnia przesłanki do uznania go za stronę postępowania nieważnościowego. Na tym etapie nie jest on obowiązany udowodnić tych nieprawidłowości, aby można było go uznać za stronę. Wystarczy, że skonkretyzuje podstawy faktyczne, na których opiera swój interes prawy. Tak też wynika ze złożonego przez niego wniosku do organu pierwszej instancji. To zaś daje możliwość uznana go za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Warto wskazać, że taki stan faktyczny i prawny nie determinuje tego, że organ nadzoru budowlanego może odmówić wszczęcia postępowania, jednakże nie z przyczyn wskazanych powyżej. Ponadto należy wskazać, że treść art. 59 ust. 7 Pr.bud. znajduje swoje uzasadnienie w interesie inwestora. Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że tylko on posiada w tym postępowaniu przymiot strony, co oznacza, że inne podmioty chociażby miały interes prawy na podstawie innych przepisów – nie mogą brać udziału, a co więcej skarżyć wydanych aktów. Jednakże tak skonstruowana norma prawna nie może być interpretowana ściśle w każdym przypadku. O ile w przypadku zrealizowania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę nie ma podstaw do tego aby uznać, że inwestycja godzi w interesy innych osób, skoro na etapie uzyskania pozwolenia na budowę ich nie naruszała. Odmiennie zaś kształtuje się sytuacja, gdy inwestor zrealizował inwestycję w sposób niezgody z pozwoleniem na budowę, a następnie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. W takim przypadku pozbawienie innych stron, mających de facto interes prawny godzi w ich podstawowe prawa. Przede wszystkim może naruszać art. 21, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie organy niewątpliwe zbyt wąsko zinterpretowały treść art. 59 ust. 7 Pr.bud., a tym samym odmawiając wszczęcia postepowania z wniosku skarżącego, naruszyły jego interes prawny. Tylko w przypadku zrealizowania inwestycji przez inwestora zgodnie z pozwoleniem na budowę można uznać, że interesy innych podmiotów, które były przedstawione i podlegały ocenie na wcześniejszych etapach procesu budowlane nie zostaną naruszone. W tym przypadku, interes skarżącego mógł zostać naruszony, a organ nie powinien był odmówić z tej przyczyny wszczęcia postepowania i przymiotu strony skarżącemu. Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powinien ocenić, z jakich przyczyn żąda się wszczęcia postępowania. Dopiero na tej podstawie ustalić krąg jego uczestników i dokonać oceny podnoszonych przesłanek wadliwości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.