IV SAB/Wa 98/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) Sędziowie: WSA Kaja Angerman WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. D. i T. D. na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku K. D. i T. D. z dnia 9 listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz K. D. i T. D. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/Wa 98/19 U Z A S A D N I E N I E W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. i T. D. zarzucili bezczynność Prezesowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej zwanego Prezesem PGWWP) w sprawie rozpatrzenia ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydanej w przedmiocie udzielenia B. i S. W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy sieci drenarskiej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Pismem z 9 listopada 2017 r. K. i T. D. wystąpili do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Z dniem 1 stycznia weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą starostowie oraz marszałkowie województw utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a także zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W myśl art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy k.p.a. jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W związku z tym przedmiotowy wniosek pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. został przekazany do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Pismem z 3 sierpnia 2018 r., Prezes PGWWP zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego B. i S. W. pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z 7.05.2018 r. Skarżący złożyli zażalenie na bezczynność Prezesa PGWWP do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w Warszawie. Ponowili je 9.07.2018 r., przesyłając bezpośrednio do Ministra. Minister zaś pismem z 29 sierpnia 2018 roku ustalił termin załatwienia sprawy na dzień 28 września 2018 r. Wobec dalszej bezczynności 31 października 2018 roku napisali ponaglenie. W dniu [...] grudnia 2018 r. znak:[...] (bez daty) otrzymali pismo PGWWP, w którym Prezes PGWWP planował załatwić sprawę do dnia [...] grudnia 2018 roku. Nie wywiązał się jednak z tego. Skarżący nadmienili, że to pozwolenie wodnoprawne przesłano do Wojewody [...] oraz do byłego Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] i winno być zamieszczone w księgach urządzeń melioracji szczegółowej. Decyzję tę posiadają też Wnioskodawcy - Państwo W.. W ocenie Skarżących, postępowanie to nie tylko powinno zostać bez zwłoki wszczęte, ale i winna być wydana decyzja. Poinformowali, że na przeszkodzie temu nie powinna stać niemożność - podnoszona przez Organ – odnalezienia oryginału decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Przeciwnego zdania w sprawie był Prezes PGWWP. W odpowiedzi na skargę podniósł, że analiza dowodów zebranych w toku postępowań prowadzonych przez Organ I. instancji i przekazanych przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wykazała, iż brak w nich oryginału rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z tym, z uwagi na konieczność uzupełnienia akt sprawy o oryginał tego rozstrzygnięcia, Prezes PGWWP wystąpił o jego przesłanie kolejno: 1) pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] - do Starosty [...]; 2) pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] - ponownie do Starosty [...]; 3) pismem z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] - do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW WP w [...]; 4) pismem z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]; 5) pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] - ponownie do Starosty [...]. Z uwagi na niemożność ustalenia, gdzie znajduje się oryginał przedmiotowego rozstrzygnięcia, mając na uwadze słuszny interes stron, Prezes PGWWP zadecydował o konieczności dokonania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w oparciu o posiadaną kopię dokumentu, będącego przedmiotem postępowania. Wyjaśnił, że gdy stwierdzony został brak możliwości odnalezienia oryginału decyzji administracyjnej lub akt sprawy administracyjnej, a przepisy k.p.a. nie zawierają regulacji w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznej jak w przepisach 716 - 729 k.p.c., to zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód, należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem. Nadmienił, iż przedmiotową decyzją Starosty [...] zakończono postępowanie, które następnie na wniosek Państwa D. zostało wznowione, a więc rozstrzygnięcie to było przedmiotem analizy w toku innej procedury nadzwyczajnej. W efekcie poczynionych bezowocnych poszukiwań, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Prezes PGWWP odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...]. Organ wyjaśnił też, że zarówno te kwestie, związane ze skompletowaniem całości dokumentacji, jak i skomplikowany charakter sprawy spowodowały, iż termin jej załatwienia uległ wydłużeniu. Wszystkie natomiast podjęte przez Organ w toku sprawy kroki miały na celu jedynie działanie zgodnie z przepisami obowiązującego prawa oraz w dobrze pojętym interesie stron postępowania. Z tego względu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Należy nadmienić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów wówczas, gdy te zobowiązane są m. in. do wydania decyzji administracyjnych. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ustawa z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r, poz. 935), wprowadziła do k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2) definicje bezczynności oraz przewlekłości. Dotychczas, z uwagi na brak zdefiniowania tych pojęć, zarówno przedstawiciele doktryny, jak i judykatury prezentowali własne ich definicje. Skutkowało to niemożnością wyznaczenia precyzyjnej granicy pomiędzy dwoma z tych uchybień w załatwieniu spraw. Po wejściu w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. owej ustawy zmieniającej sytuacja uległa zasadniczej zmianie. Bezczynności można bowiem obecnie przypisać charakter formalny (sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych z uwzględnieniem art. 36 k.p.a.). Trzeba też nadmienić, że w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 P.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 P.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. W niniejszym postępowaniu Skarżący składali zażalenia ( z 7.05.2018 r. oraz z 9.07.2018 r.) do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na działanie Prezesa PGWWP, które to działanie nie mogło przynieść zamierzonego skutku, skoro nad Prezesem PGWWP nie ma organu administracji publicznej wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a. Następnie złożone zostało ponaglenie z 31.10.2018 r., jakkolwiek błędnie skierowano je do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (do Ministra wpłynęło 6.11.2018 r.), to Minister przekazał je do Prezesa PGWWP (wpływ 19.11.2018 r.), a Organ ten zajął względem niego stanowisko. Z tego względu Sąd przyjął, iż mimo błędnego skierowania tego ponaglenia (nie do Organu właściwego), ustawowy wymóg w tym zakresie został dopełniony. Na wstępie dalszych rozważań stwierdzić należy, że niewątpliwie brak decyzji, której stwierdzenia nieważności Strona się domaga, implikował konieczność wystąpienia do Organów, które mogły być w jej posiadaniu. Zwłaszcza, że w trakcie trwania tego postępowania nadzwyczajnego, nastąpiła zmiana przepisów o właściwości. Jak wskazują na to akta administracyjne tej sprawy, w poszukiwaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], wystąpiono do szeregu podmiotów. Nadmienić też należy, że w tym samym niemal czasie, było również prowadzone postępowanie wznowieniowe, również tyczące decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Tam także starano się uzyskać oryginał przedmiotowej decyzji. Również bezskutecznie. W tym więc zakresie, wobec konieczności podjęcia przez Organ wszelkich działań mogących doprowadzić do pozyskania oryginału przedmiotowej decyzji, trudno jest przyjąć, że zachodziła przewlekłość przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zasadą jest bowiem, by organ dysponował oryginałem decyzji, którą poddaje kontroli w trybach nadzwyczajnych i to pozyskanym od organu, który daną decyzję wydał, a nie od stron. Kserokopia jest zaś dopuszczana w sytuacjach wyjątkowych, gdy przeprowadzone postępowanie, mające na celu pozyskanie danego dokumentu, zakończy się negatywnie, mimo szeroko zakrojonych jego poszukiwań. Ze wskazanych przyczyn Sąd uznał za celowe ustalenie czy w sprawie tej zachodziła bezczynność w postępowaniu Organu. W ocenie Sądu, bezczynność ta miała miejsce w okresie od przekazania wg właściwości żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie Prezesowi PGWWP w dniu 30.01.2018 r. do dnia 21.05.2018 r., kiedy to Prezes PGWWP wezwał Skarżących do wykazania interesu prawnego w popieraniu swego żądania. Reakcją na to wezwanie, było pismo Skarżących z 24 maja 2018 r., które do Organu wpłynęło 30.05.2018 r. Wątpliwości co do owego przymiotu strony pojawiły się też w prowadzonym przed tym samym Organem, niemal równolegle, postępowaniu wznowieniowym. W efekcie Organ wszczął to postępowanie 3.08.2018 r., a więc w dacie, w której w postępowaniu wznowieniowym tyczącym również decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] - wydał decyzję kasacyjną, wskazując na brak dostatecznego wyjaśnienia kwestii statusu Państwa D. jako stron postępowania wznowieniowego i przedwczesne przyjęcie, że statusu tego nie posiadają. We wskazanym okresie, z akt administracyjnych tej sprawy nie wynika, by Organ podejmował w niej jakiekolwiek działania. Jednocześnie przekroczone zostały terminy z art. 35 k.p.a., a Prezes PGWWP nie zastosował art. 36 k.p.a. To prowadziło do stwierdzenia, że Prezes PGWWP pozostawał w bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Tak też orzeczono w pkt. 1 oraz 2 sentencji wyroku. Zważywszy z kolei, że Prezes PGWWP w dniu [...].01.2019 r. wydał decyzję nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] – zbędne stało się zobowiązywanie Organu do wydania żądanego aktu. O kosztach postępowania - w pkt. 3 sentencji wyroku - rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.