II SA/Gl 191/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. w S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia kserokopii karty zgonu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. "A." S.A w S. zwróciło się do Urzędu Stanu Cywilnego w K. o udostępnienie Karty zgonu lub wskazanie placówki medycznej która wystawiła ten dokument w stosunku do S. Z. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w K., działając na podstawie art. 2 ust. 6 w związku z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2064 ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 997 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił udostępnienia wnioskowanej karty zgonu. W uzasadnieniu wskazał, że karta zgonu stanowi dla kierownika Urzędu Stanu Cywilnego wyłącznie podstawę sporządzenia aktu zgonu. Dokonując zatem rejestracji kierownik ogranicza swoje czynności do sporządzenia oraz przekazania stosownych danych uprawnionemu podmiotowi, tj. urzędowi statystycznemu. Nie prowadzi przy tym żadnego postępowania i nie gromadzi żadnych materiałów, przetwarzając jedynie dane zawarte w karcie zgonu wyłącznie dla potrzeb statystyki publicznej. Zgodnie z art. 10 ustawy o statystyce publicznej dane jednostkowe identyfikowalne zebrane w badaniach statycznych podlegają bezwzględnej ochronie - mogą być wykorzystywane wyłącznie do opracować, zestawień i analiz statycznych. Stosowne zmiany ustawodawca wprowadził też w ustawie z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( w art. 11 ust. 7) stanowiąc, że lekarze stwierdzający zgon i jego przyczyny obowiązani są, dla potrzeb statyki publicznej, udzielić na żądanie właściwych organów wyjaśnień odnoszących się do faktu zgonu i jego przyczyny, przy czym wyjaśnienia te stanowią tajemnicę prawnie chronioną. Przywołując art. 26 ust. 4 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego podkreślił, że dane zawarte w karcie zgonu - w tym także o przyczynie zgonu- służą wyłącznie do celów statystycznych, a ich udostępnianie musi podlegać ograniczeniom wynikającym z cytowanego powyżej art. 10 ustawy o statystyce publicznej. W celu uzyskania dokumentów z akt zbiorowych na podstawie przywołanego powyżej art. 26 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego wnioskodawca zobowiązany jest wykazać interes prawny mający umocowanie w przepisach prawa materialnego. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, iż na przeszkodzie udostępnienia kserokopii karty zgonu stają dobra ustawowo chronione. Należało zatem orzec jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskująca Spółka "A.". Zarzuciła decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego naruszenie wymienionych w decyzji przepisów, tj.: - art. 26 ust. 4 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, polegające na zaniechaniu uwzględnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, który ma umocowanie w we wskazanym przepisie drugiej z ustaw, - art. 10 ustawy o statystyce publicznej, polegające na bezzasadnym uznaniu, że tajemnica statystyczna obejmuje Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, - art. 11 ust. 7 o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który z niniejszą sprawą nie ma nic wspólnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie obowiązku organu pierwszej instancji polegającego na udostępnieniu kserokopii karty zgonu lub wskazania placówki medycznej, który ten dokument wystawiła. Uzasadniając swojej stanowisko odwołująca Spółka wyjaśniła, że w toku prowadzonych postępowań o ustalenie zasadności zgłoszonych roszczeń zwraca się rutynowo do Urzędów Stanu Cywilnego o wydanie kserokopii karty zgonu lub wskazanie placówki, która ten dokument wystawiła. Podstawą prawną jest art. 42 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Warunkiem dokonania czynności materialno- technicznej polegającej na wydaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji aktów stanu cywilnego jest istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego karta zgonu, obok protokołu zgłoszenia zgonu stanowi podstawę do sporządzenia aktu zgonu. Nie ma racji organ utrzymując, że dane zawarte w karcie zgonu, w tym także informacja o przyczynie zgonu, służą wyłącznie do celów statystycznych i ich udostępnianie musi podlegać ograniczeniom przewidzianym w przepisie art. 10 ustawy o statystyce. Tym bardziej nie ma racji twierdząc, że jest zobowiązany do zachowania tajemnicy statystycznej. Badania statystyczne i statystyki prowadzi Prezes Głównego Urzędu Statystycznego (art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy o statystyce) oraz podlegli mu dyrektorzy urzędów statystycznych. Ustawa nie zalicza organów samorządu terytorialnego do służby statystyki publicznej i dlatego tajemnica statystyczna nie obejmuje Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Nie ma także żadnego znaczenia dla sprawy przepis art. 11 ust. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach organ potwierdził prawidłowe stwierdzenie, w aktualnym stanie prawnym, że dane zawarte w karcie zgonu, w tym także informacja o placówce medycznej wystawiającej taką kartę, służą wyłącznie do celów statystycznych. W konsekwencji ich udostępnianie musi podlegać ograniczeniom przewidzianym w przepisie art. 10 ustawy o statystyce publicznej. Z dniem 1 marca 2015 r. ustawodawca wprowadził nadto zmiany w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, gdzie w art. 11 ust. 7 wskazano, że lekarze stwierdzający zgon i jego przyczyny, obowiązani są, dla potrzeb statystyki publicznej, udzielać na żądanie właściwych organów wyjaśnień odnoszących się do faktu zgonu i jego przyczyny. W przypadku pozostawania zmarłego, podczas ostatniej choroby pod opieką lekarską, wyjaśnienia powinny dotyczyć też przebiegu tej choroby. Wszystkie wyjaśnienia stanowią tajemnicę prawnie chronioną i mogą być wykorzystywane tylko dla potrzeb statystyki publicznej oraz w postępowaniu sądowym. Organ odwoławczy powtórzył twierdzenia organu pierwszej instancji, że dane statystyczne zawarte w karcie zgonu (dot. m.in. przyczyny zgonu), służą wyłącznie do celów statystycznych i są przetwarzane dla celów statystyki publicznej i przekazywane służbom statystki publicznej. Podał, że prawną ochronę danych szczególnie wrażliwych (zawartych w karcie zgonu) gwarantuje art. 10 ustawy o statystyce, zaś szczególną ochronę danych dotyczących przyczyny zgonu określa art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Ustawodawca konsekwentnie wprowadził ograniczenie w udostępnianiu danych dotyczących przyczyny zgonu. Organ odwoławczy przyznał, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt K 33/08 wskazał na ograniczenie własnych czynności do sporządzenia aktu (czynność materialno- techniczna) oraz do przekazania stosownych danych uprawnionemu podmiotowi - urzędowi statystycznemu. Czyli przetwarza jedynie dane zawarte w kacie zgonu wyłącznie dla potrzeb statystyki publicznej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, a w szczególności do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 952/16 Wojewoda stwierdził, iż na przeszkodzie udostępnieniu kserokopii wnioskowanych dokumentów stoją dobra ustawowo chronione, stąd też należało wydać decyzję odmawiającą wydania kopii karty zgonu. Przyznał, że zgodnie z art. 10 ustawy o statystyce publicznej dane jednostkowe identyfikowane zebrane w badaniach statystycznych podlegają bezwzględnej ochronie. Udostępnianie lub wykorzystywanie tych danych dla innych niż podane w ustawie celów jest zabronione (tajemnica statystyczna). Nadto w myśl art. 11 ust. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wskazano, że lekarze stwierdzający zgon i jego przyczyny obowiązani są dla potrzeb statystyki publicznej, udzielać na żądanie właściwych organów wyjaśnień odnoszących się do faktu zgonu i jego przyczyn, a wyjaśnienia te stanowią tajemnicę prawnie chronioną i mogą być wykorzystywane tylko dla potrzeb statystyki publicznej oraz w postępowaniu sądowym. Z powyższych przepisów nie można wyprowadzić upoważnienia dla kierownika urzędu stanu cywilnego do udzielenia ubezpieczycielowi informacji o przyczynie zgonu. Wobec powyższych ograniczeń stanowiłoby to naruszenie tajemnicy statystycznej. Dalej odnosząc się do wymienionego powyżej wyroku organ wskazał, że odmowa udostępnienia dokumentu z akt zbiorowych winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, choć zbiorowych ustawodawca nie wskazał w jakiej formie ma to nastąpić, ale jednocześnie nie wyłączył takiej formy. Wojewoda podkreślił, że analiza art. 26 ust. 4 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że warunkiem dokonania czynności materialno- technicznej polegającej na wydaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji aktów stanu cywilnego jest istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Spełnienie tej przesłanki, co do zasady, uzasadnia dokonanie czynności. Jeżeli postępowanie wyjaśniające wykazało brak interesu prawnego w uzyskaniu dokumentu z akt zbiorowych stanu cywilnego, wtedy odmowa jest aktem władczym właściwego organu. W skardze do sądu administracyjnego wnioskujące "A." zarzucając zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 26 ust. 4 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że nie skarżący nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu kserokopii karty zgonu lub danych placówki, która go wystawiła; - art. 10 ustawy o statystyce publicznej poprzez błędna wykładnię, skutkującą uznaniem, że tajemnica statystyczna obejmuje kierownika urzędu stanu cywilnego, - art. 11 ust. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez bezzasadne zastosowanie w sprawie, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania Uzasadniając skargę skarżący zacytował treść art. 42 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej podkreślając, że warunkiem dokonania czynności jest istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Cytując przepisy m.in. art. 10 ustawy o statystyce publicznej skarżący podkreślił, iż organy samorządu terytorialnego nie są zaliczane do służby statyki publicznej, nie przewidziano ich w badaniach statystycznych, nie dotyczy ich więc tajemnica statystyczna. Skarżący podkreślił, że z przywołanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika, jak chce tego organ, że przeszkodą w udostępnieniu kserokopii karty zgonu albo nazwy placówki medycznej, która ją wystawiła, jest tajemnica statystyczna. Zdaniem skarżącego samoistną podstawą do domagania się przez zakład ubezpieczeń udzielenia informacji jest art. 42 cytowanej ustawy. Natomiast nie ma ze sprawą żadnego związku powołany przez organ art. 11 ust. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, podkreślając, że w aktualnym stanie prawnym dane zawarte w karcie zgonu służą wyłącznie do celów statystycznych, a w konsekwencji ich udostępnianie musi podlegać ograniczeniom. prawnym . Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Śląskiego utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. o odmowie wydania kopii karty zgonu złożonej do akt zbiorowych dotyczącej S. Z. W wyroku z dnia 10 października 2017 r. Sygn. akt II OSK 952/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w ustawie Prawo o aktach stanu cywilnego brak jest regulacji co do formy działania organu przy odmowie dokonania czynności materialno- technicznej, w tym dotyczącej czynności wydania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego przewidzianą w art. 26 ust. 4 cytowanej ustawy (także innych czynności przewidzianych w tej ustawie - np. art. 35 ust. 3 , art. 37 ust. 3 czy art. 41 ust. 1 - sprostowanie, uzupełnienie akt, unieważnienie wzmianki). W szczególności ustawodawca nie wskazał, że odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, przy czym nie wyłączył takiej formy działania. Brak w ustawie Prawo o aktach stanu cywilnego regulacji co do formy działania organu przy odmowie dokonania czynności materialno- technicznej ma ten skutek, że poszukując formy rozstrzygnięcia należy odwołać się do dorobku doktryny i orzecznictwa. W literaturze przedmiotu wskazuje się, ze brak regulacji formy konkretyzacji normy prawa materialnego, bądź brak ustanowienia takiej formy expressis verbis wymaga zastosowania procesu wykładni (zob. B.Adamiak, Zagadnienia domniemania formy decyzji administracyjnej, w : podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z Konferencji Naukowej Poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s.15-16). Znaczenie w procesie wykładni prawa w sytuacji, gdy prawo nie jest jasne wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego, a tym samym dla wykładni prawa materialnego i procesowego wynikają dwie zasady, a mianowicie zasada do procesu i zasada prawa do sądu. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93 Sąd Najwyższy przyjął, że "obywatel ma prawo do tego, aby jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. W niniejszej sprawie przedstawione powyżej stanowisko odnieść należy do prawa materialnego, na podstawie którego został złożony wniosek o wydanie dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, tj. art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej oraz art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego. Analiza tego ostatniego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że warunkiem dokonania czynności materialno- technicznej polegającej na wydaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji aktów stanu cywilnego jest istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Dopiero spełnienie tej przesłanki, tj wykazanie interesu prawnego wnioskodawcy, co do zasady, uzasadnia dokonanie czynności (wydanie wnioskowanego dokumentu poświadczonego za zgodność z oryginałem). W przypadku wątpliwości co do istnienia interesu prawnego, okoliczność ta podlega badaniu przez organ. Zatem wydanie aktu odmownego musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Jeśli jednak wykaże ono brak po stronie wnioskodawcy brak interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanego dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, wtedy odmowa jest aktem władczym właściwego organu. Skoro zatem istnieje przepis prawa materialnego, który uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o wydanie dokumentu, który jednocześnie wskazuje organ właściwy dla dokonania tej czynności materialno- technicznej (art. 26 ust. 4 cytowanej ustawy), to po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - wyjaśniającego w zakresie istnienia interesu prawnego, przy stwierdzeniu braku tego interesu organ winien zakończyć postępowanie wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Taką samą formę będzie miało rozstrzygnięcie, jeżeli na przeszkodzie dokonania czynności materialno- technicznej staną dobra ustawowo chronione. Słusznie bowiem organy administracyjne rozpatrujące sprawę uznały, że na przeszkodzie udostępnienia kserokopii aktu zgonu stają dobra ustawowo chronione, a w związku z tym należało wydać decyzję odmawiająca wydania kopii karty zgonu. Zasadnie organ wskazał, że art. 10 ustawy o statystyce publicznej dane jednostkowe identyfikowalne zebrane w badaniach statystycznych podlegają bezwzględnej ochronie. Udostępnianie lub wykorzystywanie tych danych dla innych i niż podane w ustawie celów jest zabronione (tajemnica statystyczna). Ponadto w art. 11 ust. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wskazano, iż lekarze stwierdzający zgon i jego przyczyny obowiązani są dla potrzeb statystyki publicznej, udzielać na żądanie właściwych organów wyjaśnień odnoszących się do faktu zgonu i jego przyczyny. Podkreślono przy tym, że wyjaśnienia te stanowią tajemnicę prawnie chronioną i mogą być wykorzystywane tylko dla potrzeb statystyki publicznej oraz w postępowaniu sądowym. Uwzględniając zatem powyższe należy uznać, że zasadnie organy orzekające w sprawie przyjęły, że z przywołanych przepisów nie można wyprowadzić dla kierownika urzędu stanu cywilnego upoważnienia do udzielenia ubezpieczycielowi informacji o przyczynie zgodny. Wobec wskazanych ograniczeń ujawnienie tych informacji stanowiłoby naruszenie przez kierownika urzędu stanu cywilnego tajemnicy statystycznej. W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc uznać, że orzekające w sprawie organy w sposób właściwy dokonały oceny stanu faktycznego i prawnego wydając decyzje o odmowie udostępnienia wnioskującemu ubezpieczycielowi karty zgonu przechowywanej w katach zbiorowych stanu cywilnego. Nie dopatrzył się przy tym skład orzekający naruszenia wymienionych powyżej przepisów prawa przez orzekające w sprawie organy. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.jedn. Dz. Z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.