I OSK 2298/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 16/19 o odrzuceniu skargi S. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 16/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę S. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 8 października 2013 r. o godz. 12:32 pracownicy Cywilnej Służby Parkingowej Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie kontrolujący opłaty w strefie płatnego parkowania stwierdzili brak opłaconego postoju pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Z uwagi na fakt, że w samochodzie widoczny był bilet parkingowy ważny do godz. 10:54 wystawione zostało wezwanie do uiszczenia dodatkowej opłaty za nieopłacony postój pojazdu. Pomimo upomnienia skarżący nie uregulował należności, w związku z czym Miejski Zarząd Dróg i Transportu w Częstochowie w dniu 18 listopada 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i przekazał go, celem prowadzenia egzekucji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Zawierciu. W dniu 21 marca 2019 r. S. K. przekazał na konto Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie należność w kwocie 58,80 zł, w związku z czym wycofano tytuł wykonawczy. W tytule przelewu podano "opłata dodatkowa za rzekome nieuiszczenie opłaty za parkowanie w dniu 8 października 2013 r. Wnoszę o zwrot kwoty 58,80 zł". W dniu 22 marca 2018 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżący ponowił wniosek o stwierdzenie nadpłaty, a jednocześnie złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie. Kolegium postanowieniem z dnia 12 lipca 2018 r. uznało ponaglenie za uzasadnione. W związku z powyższym Miejski Zarząd Dróg i Transportu w Częstochowie pismem nr [...] przedstawił skarżącemu szczegółowo swoje stanowisko w sprawie informując, że nadpłata nie została stwierdzona, a tym samym zwrot środków jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucając skargę przytoczył treść art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wskazał, że opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu wraz z odsetkami za zwłokę podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Podstawę prawną działania organu egzekucyjnego stanowi zatem art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40d ust. 2 tej ustawy. W ocenie Sądu skarga z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa, a ich niewykonanie może prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku. W tym wypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu. Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Sąd podkreślił, że składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Skoro wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to również nie jest dopuszczalne składanie skargi na bezczynność w sprawie zwrotu nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Tym samym zasadnie o przedmiocie złożonego wniosku o stwierdzenie nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania skarżący został poinformowany pismem działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Częstochowy Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie z dnia 30 lipca 2017 r. W tym względzie Sąd nie podzielił stanowiska SKO w Częstochowie zawartego w postanowieniu z dnia 12 lipca 2018 r., że w przedmiocie złożonego wniosku Prezydent Miasta Częstochowy powinien zająć stanowisko w formie procesowej. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł S. K., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: a) art. 60 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez uznanie, że do uiszczonej przez stronę opłaty nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów Ordynacji podatkowej, w tym w zakresie nadpłaty; b) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że obywatel, który uiścił dobrowolnie opłatę o charakterze publicznoprawnym nie ma prawy do ochrony na drodze sądowo-administracyjnej także poprzez żądanie stwierdzenia bezczynności; 2) obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że stronie która uiściła nienależną należność publicznoprawną, nie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji publicznej w razie bezczynności w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie i zwrot tej opłaty. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe postępowanie w powołanych wyżej przypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji (lub bezczynność w tym zakresie) mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres podmiotowy i przedmiotowy wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarga S. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania podlegała odrzuceniu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.p.", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Jak stanowi art. 13b ust. 1 u.d.p., opłatę powyższą pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo, przy czym stosownie do art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.). Opłata dodatkowa wraz z odsetkami za zwłokę podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 2 u.d.p.). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, na co właściwie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że obowiązek uiszczania zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują postępowania, w wyniku którego wymiaru opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania dokonywano by w trybie indywidualnego postępowania. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III CZP 88/10 wskazano, że procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa, sprawia że prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy zaznaczył, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy państwa działają na podstawie i w granicach prawa, a to oznacza, że jeżeli ustawodawca nie stworzy dla organów administracji podstaw do działania w formie aktu administracyjnego (w tym – decyzji administracyjnej), to tej formy nie mogą one stosować. Odrzucenie poglądu o konieczności skonkretyzowania obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej w decyzji administracyjnej, i przyjęcie, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, że zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu obowiązku musi ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on przystąpić do jego egzekwowania (art. 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W takim przypadku wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej. Po doręczeniu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny bada przesłanki decydujące o dopuszczalności egzekucji (art. 29 § 1 u.p.e.a.), a następnie zawiadamia zobowiązanego o wszczęciu egzekucji i o przysługującym mu uprawnieniu do wniesienia zarzutów (art. 33 u.p.e.a.). Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. Z art. 34 § 1a u.p.e.a. wynika natomiast, że wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, jeżeli dotyczy on kwestii, która była przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, albo jeżeli zobowiązany kwestionuje należność pieniężną ze względu na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia. Z powyższego wynika, że gdyby egzekwowany obowiązek określony został decyzją, to zobowiązany nie mógłby zgłosić zarzutu z powołaniem się na błędne przypisanie mu obowiązku. W pozostałych przypadkach wierzyciel wypowiada się merytorycznie na temat zasadności zarzutu, a swoje stanowisko wyraża w formie postanowienia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na postanowienie wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.), a zatem taką skargą zaskarżalne jest postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do wniesionych zarzutów. W rozpoznawanej sprawie wobec uregulowania przez S. K. należności z tytułu nieuiszczonej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, po przesłaniu upomnienia, Miejski Zarząd Dróg i Transportu w Częstochowie zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zawierciu o wycofanie postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego. Tym samym skarżący kasacyjnie nie skorzystał z możliwości weryfikacji czynności, w zakresie o którym mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., poprzez zgłoszenie do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Nie można przy tym podzielić poglądu strony, że wobec uiszczonej, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, opłaty należało zastosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej w zakresie nadpłaty. Stwierdzenie istnienia możliwości sądowej kontroli stanowiska wierzyciela dotyczącego opłaty dodatkowej na etapie postępowania egzekucyjnego wykluczało przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały naruszone art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak zapewnienia prawa do ochrony na drodze sądowo-administracyjnej (por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1196/14; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a.