III SA/Lu 73/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania W. J., prowadzącego działalność pod firmą Z. U.- H. J. W. – utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] wydaną przez Marszałka Województwa [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia oraz akt sprawy wynikało, że po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] sierpnia 2018 r. i ustaleniu przypadków wysadzania i zabierania pasażerów na przystankach nieujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy (przy realizacji kursu w ramach linii regularnej Z. - H. z godz. 11.05), świadczących o naruszeniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i wydanego przewoźnikowi zezwolenia, nałożono na W. J. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł. Stwierdzone nieprawidłowości udokumentowano protokołem z kontroli. Kierowca autobusu nie podpisał protokołu. W. J. wniósł odwołanie podnosząc, że nie zgadza się z wydaną decyzją opartą o niepodpisany protokół, sporządzony po zakończeniu wadliwie przeprowadzonej kontroli, o której wcześniej nie poinformowano kierowcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska skarżącego i wyjaśniło m.in., że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Według art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według zasad, które stanowią m.in., iż wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. W myśl art. 18b ust. 2 pkt 3 i 5 cyt. ustawy, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy i naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Przepis art. 18b ust. 1 pkt 7 ww. ustawy nakazuje wykonywanie transportu drogowego osób zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, do których to warunków zaliczyć należy realizowanie kursów o określonych godzinach odjazdu i przyjazdu na przystanki wymienione w rozkładzie jazdy, a tym samy określonej trasy przejazdu oraz realizowanie wysiadania i wsiadania pasażerów na określonych w rozkładzie jazdy przystankach. Jako miejsca do zatrzymywania się pojazdu przy realizacji kursu należy traktować jedynie te, które wymienione sią w rozkładzie jazdy. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] W. J. zarzucił naruszenie: - art. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia i utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie kary, w sytuacji gdy w poczet materiału dowodowego wchodzi wyłącznie niepodpisany protokół kontroli oraz bez wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności ustalenia okoliczności dotyczących zarzucanych naruszeń; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; - art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że brak było podstaw do rozstrzygnięcia w formie orzeczenia w przedmiocie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania w stosunku do Gminy [...], w sytuacji gdy ww. Gmina złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako strona; - art. 89b ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, przez przyjęcie, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy w sytuacji, gdy kontrolę przeprowadzono bez uprzedniego okazania legitymacji służbowej, pouczenia o prawach i obowiązkach oraz bez jakiejkolwiek wiedzy kontrolowanego kierowcy; - art. 89a ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, przez przyjęcie, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy pomimo tego, że kontroli dokonały osoby niemające uprawnień, bowiem pracownicy Marszałka Województwa mają prawo wyłącznie do kontroli dokumentów, nie zaś do kontroli polegającej na obserwacji przebiegu trasy pojazdu jako pasażer in cognito; - art. 18b ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 18b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie kary pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności ustalenia okoliczności dotyczących zarzucanych naruszeń; - art. 92c ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przez zaniechanie dokonania pełnej oceny wszelkich okoliczności i dowodów. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu trzeba zauważyć, że z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.") wynika, że Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę wszelkie stwierdzone nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (niezależnie od zarzutów i wniosków sformułowanych przez stronę skarżącą). Przechodząc do szczegółowych rozważań w sprawie należy wskazać, że w myśl art. 18b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (dalej - u.t.d.), przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: 1) do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym; 2) rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach; 3) wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy; Stosownie do art. 18 b ust. 2 u.t.d. podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się: 1) używania do przewozu: a) innych pojazdów niż autobusy, b) autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym; 2) korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów; 3) zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Nie budzi większych wątpliwości, że w świetle ustaleń dokonanych w dniu [...] sierpnia 2018 r. podczas kontroli kursu w ramach linii regularnej Z. - H. (udokumentowanych protokółem kontroli nr [...]) naruszono warunki wykonywania przewozu drogowego osób. O godz. 11.21 w miejscowości [...] kierowca pojazdu wysadził pasażera w miejscu niebędącym przystankiem. O godz. 11.37 kierowca zatrzymał pojazd w miejscowości [...] i wysadził 3. pasażerów w miejscu, które nie było przystankiem. Ponadto o godz. 11.56 w miejscowości [...] kierowca R. Z. zatrzymał pojazd w celu zabrania 1. pasażera z miejsca niebędącego przystankiem. Bez znaczenia jest okoliczność, że kierujący pojazdem po zakończeniu kontroli nie podpisał protokołu. Dokument ten opatrzono bowiem adnotacją poczynioną przez kontrolerów, że kierowca odmówił podpisania protokołu z powodu "nieznajomości artykułów". Protokół kontroli z powodu braku podpisu kierowcy nie stracił waloru dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Skarżący nie przedstawił dowodów przemawiających przeciwko treści tego dokumentu i wynikających z niego powyższych ustaleń faktycznych. Z przepisu art. 74 ust. 1 u.t.d. wynika, że z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę (art. 74 ust. 2 u.t.d.). Kontrolowany może również wnosić zastrzeżenia do protokołu kontroli (art. 74 ust. 4 u.t.d.). Skoro kierowca miał prawo odmówić podpisania protokołu (fakt ten – jak wyżej wyjaśniono - odnotowano w protokole kontroli) i skarżący pomimo przysługujących mu uprawnień nie zgłosił zastrzeżeń w kwestii ustaleń faktycznych, to nie ma uzasadnionych podstaw do negowania wartości tego dowodu. Uprzedzenie kierowcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli nie było czynnością konieczną zarówno w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak i ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, określającej zasady i tryb kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców. Kontrola ta jest przeprowadzana na zasadach określonych w (...) ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej (art. 45 ust. 1 Prawa przedsiębiorców). Z art. 45 ust. 2 i ust. 3 Prawa przedsiębiorców wynika, że do kontroli działalności gospodarczej, w tym zakresu przedmiotowego kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz organów upoważnionych do jej przeprowadzenia, stosuje się odrębne przepisy. Do tych odrębnych przepisów zaliczyć trzeba uregulowania zawarte w ustawie o transporcie drogowym, a te jasno określają, że organy udzielające zezwolenia są uprawnione nie tylko do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania dokumentów - czyli zezwoleń i licencji (art. 84 ust. 1 u.t.d.), że organy udzielające zezwolenia lub licencji w zakresie krajowego transportu drogowego osób są uprawnione na obszarze ich właściwości miejscowej do kontroli przewozu (art. 84 ust. 4 u.t.d.) oraz że do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 oraz warunków w nich określonych- uprawnieniu są upoważnieni pracownicy właściwego organu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 – w odniesieniu do przewozów regularnych (art. 89 ust.1 pkt 7 u.t.d.). Wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f/ u.t.d.). Kontrolę wykonywania przewozu drogowego pasażerów (i badanie prawidłowości realizowanego kursu w dniu [...] sierpnia 2018 r.) wykonały upoważnione do tego osoby przez Marszałka Województwa [...] (k. 14 akt adm.). Powyższe oznacza po pierwsze, że protokół z kontroli był pełnowartościowym dowodem, a po drugie, że w tych okolicznościach niezasadny był zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców określającego, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów ustawy lub z naruszeniem innych przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. Bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia art. 89a ust. 4 u.t.d. Przepis ten stanowi, że upoważnieni pracownicy organu wydającego zezwolenia na przewozy regularne lub regularne specjalne dokonują kontroli dokumentów na warunkach i w trybie określonych w ustawie. Kontroli kursu w dniu [...] sierpnia 2018 r. dokonano bowiem zgodnie z obowiązującymi z tym zakresie zasadami. O przeprowadzonej kontroli nie sposób powiedzieć, że była to czynność wadliwie dokonana i niezgodna z dyspozycją art. 89b ust. 1 - 3 u.t.d. regulującą tryb czynności kontrolnych. Rozpoczęcie kontroli przez uprawnionych, o których mowa w art. 89a ust. 3 i 4, następuje po okazaniu legitymacji służbowej, oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, z wyłączeniem funkcjonariuszy Policji (art. 89 b ust. 1 u.t.d.). Kontrolujący ma obowiązek zapoznać kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy (art. 89 b ust. 2 u.t.d.). Kontrolujący wykonuje czynności kontrolne w obecności kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej (art. 89 b ust. 3 u.t.d.). Przepis art. 89 b ust. 1 wprowadzający zasadę, że kontrolujący w pierwszej kolejności mają obowiązek okazać legitymacje służbowe oraz upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nie powinien być odczytywany w ten sposób, że kontrolującym nie wolno wsiadać do autobusu i dokonywać "niejawnej" kontroli bez uprzedzenia o tym kierowcy. Uprzednie zawiadomienie o prowadzeniu kontroli mogłoby niweczyć cel legalnie podejmowanych czynności kontrolnych. Organ odwoławczy zasadnie zatem wywiódł, że przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do znacznego skomplikowania i przedłużenia postępowania w tego rodzaju sprawach, a także powodowałoby trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zdarzeń) zaistniałych w momencie kontroli pojazdu i przewozu pasażerów. Stanowisko, że kontrolowany musi mieć świadomość, że bierze udział w określonego rodzaju kontroli – w realiach niniejszej sprawy – było więc nieusprawiedliwione, podobnie zresztą jak i zapatrywanie, że przedmiotowa kontrola została dokonana bez umocowania w przepisach prawa, w sprzeczności z zasadą praworządności. Organ dokonał bowiem legalnych czynności kontrolnych na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w konsekwencji (stosownie do poczynionych ustaleń faktycznych, których strona skarżąca w istocie nie zakwestionowała i nie przedstawiła dowodów świadczących o braku naruszenia warunków zezwolenia na wykonywanie przewozu osób) zastosował sankcję administracyjną orzekając o karze pieniężnej w kwocie [...]zł (na podstawie lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu polegających na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących wyznaczonych przystanków, ustawodawca przewidział karę w wysokości [...] zł. Wyniki kontroli sądowej nie potwierdziły stanowiska skarżącego o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ odwoławczy w sposób prawidłowy z poszanowaniem zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją przeprowadzono bez naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. (i zasady prowadzenia tego postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej). Motywy rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy były sformułowane jasno i w zgodzie z wymaganiami określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Słuszną okazała się też ocena SKO w [...], że Gminie [...] nie można było przyznać przymiotu strony w postępowaniu w sprawie naruszenia przez przewoźnika przepisów ustawy i udzielonego zezwolenia. Stroną takiego postępowania mógł być jedynie przedsiębiorca, a nie Gmina [...] mająca tylko interes faktyczny, a nie prawny w toczącym się postępowaniu. Okoliczność, że nie uwzględniono wniosku tej Gminy z dnia [...] sierpnia 2018 r. i nie dopuszczono jej do udziału w postępowaniu (o czym zawiadomiono ją w piśmie z dnia [...] września 2018 r.) nie podważa prawidłowości skontrolowanej decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. Wynik tej sprawy nie oddziaływał bezpośrednio na prawa i obowiązki Gminy [...]. Należy podnieść, że nie wystąpiły w sprawie okoliczności świadczące o tym, że skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za działania kierowcy. Rzeczą przewoźnika był właściwy dobór kierowców i w nawiązaniu do zarzutu odnośnie naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, należy wyjaśnić, że przepis ten stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Z akt sprawy nie wynikało, aby skarżący podjął wszelkie dostępne mu środki i działania w celu zdyscyplinowania pracy kierowcy, na przykład poprzez zorganizowanie szkoleń, czy też wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych umożliwiających efektywny nadzór nad wykonywaniem pracy przez kierowcę. Skarżący nie wykazał więc, że nie miał wpływu na powstanie ujawnionych w trakcie kontroli nieprawidłowości oraz że wystąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć. Wręcz przeciwnie treść skargi wskazuje, że "prawem miejscowym" stał się w okresie 20 lat zwyczaj, że mieszkańcy z miejscowości położonych przy trasie Z. – H. wysiadają z pojazdów komunikacji transportu zbiorowego po stronie drogi, gdzie brak jest ustalonych miejsc przystankowych. Z tych też względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.