I OSK 1759/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1943/16 w sprawie ze skargi M. Z., J. G., J. R., M. S., K. T., M. T. i D. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. Z., J. G., J. R., A. R., M. S., K. T., M. T. i D. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2017r. sygn. akt I SA/Wa 1943/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z., J. G., J. R., M. S., K. T., M. T. i D. W., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015r. nr [...], a także zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku J. G., J. R., M. S., K. T., M. T., D. W. i M. Z., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...] Prezydent Miasta Z., na podstawie ustawy z 24 stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968r., nr 3, poz. 14 ze zm.), orzekł o wykupie na rzecz Skarbu Państwa za kwotę 54.982,20zł nieruchomości rolnej położonej w Z., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]/2 o łącznej powierzchni 2.1539ha, stanowiącej własność J. R., Z. S., D. W. i J. G. Działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]/2 weszły w skład innych działek i aktualnie oznaczone są: nr [...]/15, nr [...]/21, nr [...]/40 (własność Gminy Z. - KW nr [...]), nr [...]/33, nr [...]/34 (własność "P." Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. w L. - KW nr [...]), nr [...]/32 (własność "A." Spółki z o.o. w Z. - KW nr [...]), nr [...]/24 (własność Gminy Z. w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców - KW nr [...]). Wojewoda oceniając ww. decyzję z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "K.p.a.", wyjaśnił, że wszczęcie postępowania co do przymusowego wykupu omawianej nieruchomości nastąpiło mocą decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. Do licytacji nie doszło z powodu braku licytantów. Natomiast w związku z faktem, że przedmiotowa nieruchomość była potrzebna na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych uzasadnione stało się wykonanie co do niej przez Skarb Państwa prawa pierwokupu - zgodnie art. 3 ust. 3 ww. ustawy z 24 stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Wojewodzie [...] nie udało się odnaleźć postanowienia ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości, o którym mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1968r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968r. nr 11, poz. 57). Zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta Z. miał podstawy do wszczęcia i prowadzenia niniejszego postępowania, dysponował także informacjami o powierzchni nieruchomości i sposobie jej zagospodarowania, co pozwoliło ustalić cenę nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości na poziomie 54.982,20zł. Na odwrocie kontrolowanej decyzji widnieje adnotacja zawierająca dane szacunkowe gruntu. Z jej treści wynika, że ww. działki stanowiły grunty klasy III, IV i IVb, dla których wartość przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych wynosiła kolejno 34,000zł/ha, 20,000zł/ha i 26,000zł/ha. Cenę wywoławczą stanowiła kwota wynikająca z pomnożenia obszaru danej klasy z przyjętą dla danego użytku ceną, co w rezultacie dało sumę 54.982,20zł, która wskazana została w decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. jako cena nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowych działek. Organ I instancji uznał zatem, że nawet gdyby nie zostało wydane odrębne postanowienie o ustaleniu ceny, to uchybienie to nie miałoby charakteru rażącego. Ustalona kwota mieści się w podstawowych cenach sprzedażnych 1 hektara państwowych gruntów rolnych, ustalonych w § 1 obowiązującego w tym czasie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zgodnie z § 3 tegoż zarządzenia do uprawnień naczelnika gminy lub powiatu należała możliwość podwyższania (lub obniżania) w poszczególnych wsiach lub gminach cen ustalonych zgodnie z § 1. Spełnione zatem zostały przesłanki z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Organ przyznał, że w niniejszej sprawie nie udało się odnaleźć protokołu z lustracji gospodarstwa rolnego stanowiącego własność J. R., Z. S., D. W. i J. G. Stwierdzając spełnienie przesłanek określonych w § 2 i § 3 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, organ oparł się jednak na domniemaniu legalności badanej decyzji, kierując się przy tym zasadą trwałości określoną w art. 16 K.p.a. Niemożność odszukania przez organ nadzoru określonych dokumentów, spowodowana bądź upływem czasu, bądź zaginięciem nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że ich w ogóle nie było, a tym samym do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. W świetle poczynionych ustaleń Wojewoda uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2016r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, a w sprawie zastosowanie miał art. 3 ust. 3 tejże ustawy, z którego wynika, że przesłanką do zastosowania przez Państwo wykupu nieruchomości był brak nabywców nieruchomości przeznaczonej do licytacji. Przesłanka ta w tej sprawie została spełniona, gdyż licytacja gruntów nie doszła do skutku właśnie z powodu braku licytantów. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że w podobnych sprawach była stwierdzona nieważność decyzji orzekającej o przymusowym wykupie, Minister wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczynane jest każdorazowo w konkretnej i indywidualnej sprawie. Nie mają zatem na nie wpływu inne postępowania dotyczące innych osób i innego przedmiotu. Zarzuty prowadzenia gospodarstwa na wysokim poziomie rolnym i braku protokołu z lustracji stwierdzającego poziom produkcji, organ ocenił jako niezasadne, ponieważ Prezydent Miasta Z. nie musiał dysponować takim protokołem. Organ ten zobligowany był jedynie do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu prawa wykupu. Protokół wymagany był natomiast przy wydawaniu decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości, tj. decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. Organ II instancji za niezasadne uznał również pozostałe zarzuty skarżących, dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia licytacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasadzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: § 2 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów; art. 8 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta - aktualnie art. 9 K.p.a.), art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. W piśmie z dnia 1 marca 2017r. skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty skargi, a ponadto podnieśli zarzuty naruszenia: art. 7 i art. 77 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu powoływanej jako "P.p.s.a.", skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977r. sporządzonej na kilku różnych formularzach: 1) orzekającej wykup nieruchomości o powierzchni 2,1539ha działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]/2, wchodzące w skład gospodarstwa W. G., 2) orzekającej wykup nieruchomości o powierzchni 2,1539ha działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]/2, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego Z. S., J. R., J. G. i D. W. - w stosunku do odpowiednio [...]/6, [...]/6, [...]/6, [...]/6 z ogólnej powierzchni gospodarstwa (razem 6/6 czyli całość), 3) orzekającej wykup nieruchomości o powierzchni 2,1539ha działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]/2, wchodzące w skład gospodarstwa J. R. - w stosunku do [...]/6 z ogólnej powierzchni gospodarstwa, 4) orzekającej wykup nieruchomości o powierzchni 2,1539ha działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]/2, wchodzące w skład gospodarstwa Z. S. - w stosunku do [...]/6 z ogólnej powierzchni gospodarstwa. 5) postanowienia Sądu Powiatowego w Zawierciu z dnia 8 stycznia 1975r. stwierdzającego nabycie spadku po W. G. przez J. R., Z. S., D. W. i J. G. W piśmie z 28 lutego 2017r. uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo [...] "P." Sp. z o.o. w L. wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Orzekając o uchyleniu decyzji organów obu instancji Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi uznając, że organy rozpoznając przedmiotową sprawę naruszyły przepisy postępowania polegające na obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że znajduje się w nich kilka decyzji administracyjnych wydanych przez Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r., oznaczonych nr [...], orzekających o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w Z., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]/2 o łącznej powierzchni 2,1539ha. Decyzje te zawierają tę samą treść za wyjątkiem fragmentu odnoszącego się do sprecyzowania właściciela wykupywanych działek. Wnioskodawcy żądając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Z. dnia [...] sierpnia 1977r. dołączyli do swojego wniosku z dnia 1 sierpnia 2014r. decyzję, która jako właścicielkę wykupywanych przez Skarb Państwa nieruchomości wskazywała W. G. [...] Urząd Wojewódzki w K. - Wydział Nadzoru Właścicielskiego, przesłał natomiast organowi I instancji, który zwrócił się o nadesłanie dokumentów archiwalnych niezbędnych do rozpoznania wniosku, decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...], w treści której właściciele wskazanych na wstępie działek objętych wykupem zostali sprecyzowani jako "wymienieni na odwrocie" decyzji. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 1 marca 2017r. stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżących przedstawił dodatkowo, oprócz ww. decyzji, także dwie inne potwierdzone za zgodność z oryginałem decyzje Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...], w treści których odpowiednio jako właścicielki spornych działek wskazane zostały: J. R. i Z. S. Z oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego do protokołu na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku Sądu I instancji wynika, że oryginały wszystkich ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...] otrzymał od samych skarżących, którzy byli przekonani, że organy obu instancji nimi dysponowały. Z powyższego wynika, że istnieje kilka decyzji administracyjnych o zbliżonej treści, które Prezydent Miasta Z. wydał tego samego dnia tj. [...] sierpnia 1977r. i opatrzył tym samym numerem porządkowym - [...]. W ocenie Sądu I instancji, rolą organu w postępowaniu nadzorczym było wyjaśnienie tej okoliczności. Kluczowe znaczenie ma bowiem jednoznaczne ustalenie, która z tych decyzji jest przedmiotem weryfikacji w niniejszym postępowaniu. Rozpoznanie w postępowaniu nadzorczym wniosku o stwierdzenie nieważności nieprawidłowej decyzji powodowałoby bowiem, że rozstrzygnięcie organu zostałoby wydane z naruszeniem prawa. Niewyjaśnienie tej okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ w sposób prawidłowy podejmie czynności mające na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności wyjaśni okoliczność znajdowania się w aktach sprawy czterech decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...] oraz jednoznacznie ustali, która decyzja jest decyzją podlegającą weryfikacji w postępowaniu nadzorczym. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii możliwe będzie prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, polegające na obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez brak ustalenia, która z decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. była przedmiotem kontroli w prowadzonym postępowaniu; 2) art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U. z 2017r. poz. 1178 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.u.s.a.", przez wyjście przez Sąd poza granice swojej właściwości kontrolnej, wobec uchylenia decyzji organów obu instancji li tylko z tego powodu, że strona ujawniła w piśmie procesowym z dnia 1 marca 2017r. dwie inne decyzje Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...], podczas gdy kompetencją Sądu I instancji jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej i badanie legalności zaskarżonego aktu administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu, a tym samym Sąd powinien dokonać kontroli legalności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...] włączonej w poczet materiału dowodowego sprawy, bowiem wszelkie nowe dokumenty ujawniane po dacie wydania kontrolowanej decyzji mogą co najwyżej stanowić podstawę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, W przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie podniesione uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uchyliłby zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, które odpowiadają prawu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 1 września 2017r. uczestnik postępowania - Polski Związek Działkowców w W. – Okręg S. w K. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Przy piśmie z dnia 13 grudnia 2017r. pełnomocnik J. R. poinformował, że 26 września 2017r. opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej J. R., ustanowiona została A. R. Następnie pismem procesowym z dnia 26 kwietnia 2018r. pełnomocnik J. R. oraz A. R. poinformował, że w związku ze śmiercią w dniu 18 marca 2018r. J. R. zgłaszają oni swój udział w postępowaniu jako jej następcy prawni. Do pisma załączono poświadczony za zgodność z oryginałem wypis aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 13 kwietnia 2018r. Rep. [...] nr [...]. W piśmie z dnia 19 października 2018r. pełnomocnik J. R. i A. R. podtrzymał i poprał stanowisko oraz wszelkie wnioski i oświadczenia wyrażone uprzednio przez J. R. Podniósł, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu również i z tego względu, że jedna z czterech decyzji, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący była skierowana do J. G., który w momencie wydania decyzji nie posiadał pełnej zdolności do czynności prawnych, a jednocześnie nie działał przez swojego przedstawiciela ustawowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych wypada uznać ich bezzasadność. Zaskarżonym wyrokiem uznano bowiem naruszenie w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy, a to z uwagi na brak jednoznacznego wyjaśnienia, która z decyzji Prezydenta Miasta Z. wydanych w dniu [...] sierpnia 1977r. oznaczonych nr [...] stanowi przedmiot weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że wnioskodawcy żądając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977r. dołączyli do swojego wniosku decyzję wskazującą wyłącznie W. G. jako właścicielkę wykupionych przez Skarb Państwa nieruchomości. Organ I instancji dysponował także decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...], która odnosząc się właścicieli działek objętych wykupem wskazywała: "wymienieni na odwrocie". Dwie dalsze decyzje ujawnione w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazują natomiast jako właścicielki spornych działek: J. R. i Z. S. Nie ulega wątpliwości, iż nie wszystkie te decyzje zostały ocenione w toku postępowania administracyjnego, w szczególności z punktu widzenia ich wzajemnych relacji i zakresu objętego nimi rozstrzygnięcia. Nie ma wobec tego racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że w toku prowadzonego postępowania niespornym było, że przedmiotem weryfikacji była decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...] orzekająca o wykupie na własność Państwa nieruchomości od Z. S., J. R., J. G. i D. W., zgodnie ze złożonym wnioskiem, bowiem z wniosku inicjującego niniejsze postepowanie wynika, że skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977r. w sprawie wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 2,1539ha, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z opisu stanu prawnego przytoczonego we wniosku wynikało, iż sporna decyzja dotyczyła wykupu nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego W. G., zaś w oznaczeniu stron wskazano, że omawiana decyzja dotyczyła gospodarstwa rolnego będącego własnością spadkobierców W. G., a jednym z załączników ww. wniosku była decyzja Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977r. wydana na rzecz W. G. Okolicznością niesporną jest również późniejsze przedłożenie decyzji dotyczącej Z. S., J. R., J. G. i D. W. Istotnym jest również, że Wojewoda pismami z dnia 11 września 2014r. i 28 października 2014r. podawał, że wniosek skarżących dotyczy decyzji o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości W. G., natomiast w podjętym rozstrzygnięciu pominął zupełnie kwestię istnienia co najmniej dwóch decyzji Prezydenta Miasta Z. z tej samej daty i o tym samym numerze. Analogicznie zresztą zachował się organ odwoławczy podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż powyższe okoliczności winny prowadzić do podjęcia przez organy czynności wyjaśniających i ustalenia, której z ujawnionych decyzji dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, jakie są wzajemne relacje pomiędzy ujawnionymi decyzjami i jaki jest charakter tak podjętego rozstrzygnięcia i jego procesowe konsekwencje. Nie można bowiem wykluczyć, iż są to decyzje wydane w jednej sprawie i sprawę tą w całości załatwiające, a tylko skierowane do poszczególnych współwłaścicieli wykupionej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Skoro organy nie ustaliły powyższych okoliczności i nie udzieliły jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o charakter zakresowy poszczególnych decyzji i o ich wzajemne relacje, a tym samym o zakres przedmiotowy postępowania nieważnościowego, to zasadnie Sąd I instancji zarzucił organom bierność w ustaleniu zakresu prowadzonego postępowania, która wyczerpuje znamiona naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy stan faktyczny nie został dostatecznie wyjaśniony w zakresie fundamentalnych kwestii zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania, Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Wobec tego chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia ww. przepisów. Pozbawiony doniosłości prawnej jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. Regulacje te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Podobnie nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a., który t akże jest normą o charakterze ustrojowym, który określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Stąd też to czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej sprawie Sąd I instancji w granicach przysługujących mu kompetencji rozpoznał skargę ma decyzję organu administracji oceniając ją pod kątem zgodności z prawem, a w wyniku tej kontroli zastosował środek przewidziany w przepisach P.p.s.a. orzekając o uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Mając powyższe na względzie skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.