III SA/Po 234/19

Dnia 28 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi F. G. na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Fundacja G. przystąpiła do konkursu ogłoszonego przez Zarząd Województwa w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 dla działania "Rewitalizacja miast i ich dzielnic, terenów wiejskich, poprzemysłowych i powojskowych" zgłaszając projekt "Kompleksowa rewitalizacja zespołu pałacowo-parkowego w G. z przeznaczeniem na aktywizację społeczno-gospodarczą obszaru". Projekt został oceniony merytorycznie i uzyskał pozytywny wynik. Komisja Oceny Projektów przyznała projektowi Fundacji 36,5 punktów na 44 możliwe do zdobycia. Jednak projekt nie uzyskał dofinansowania. Do dofinansowania zostały wybrane projekty, które uzyskały 40 punktów za kryteria merytoryczne wartościujące. Strona złożyła protest od rozstrzygnięcia Zarządu Województwa żądając ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów merytorycznych Nr 13, 14, 17, 19 i 23. Strona podniosła, że suma punktów przyznanych w ramach oceny merytorycznej powinna być wyższa niż przyznana przez członków Komisji Oceny Projektów. W zakresie kryterium Nr 13 "Uzasadnienie realizacji projektu" strona wskazała, że przyjęto błędne założenie o komercyjnym charakterze mariny żeglarskiej. Marina będzie wykorzystywana przede wszystkim na potrzeby realizacji działalności statutowej Wnioskodawcy – aktywizacja sportowa dzieci i młodzieży w celu ograniczenia zjawiska patologii społecznych. Klientów komercyjnych należy traktować wyłącznie, jako pochodną projektów, a nie jego główny cel. Odnośnie kryterium Nr 14 "Wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych" wnioskodawca nie podzielił oceny Komisji, że realizacja projektu pozostaje neutralna w zakresie oddziaływania na zasadę równouprawnienia płci. Komisja pominęła przy ocenie część opisową studium wykonalności projektu, gdzie wnioskodawca wskazał, że poprzez zapewnienie jednakowego dostępu do edukacji, informacji i możliwości znalezienia zatrudnienia projekt przyczyni się do zapobiegania powstawaniu problemów społecznych (bezrobocia, ubóstwa). Rewitalizacja zespołu pałacowo-parkowego przyczyni się do zwiększenia trwałego udziału kobiet i mężczyzn w kształceniu i szkoleniu oraz rozwoju ich kariery, w ograniczeniu segregacji na rynku pracy, zwalczaniu stereotypowego postrzegania ról kobiecych i męskich w życiu zawodowym i społecznym. W ocenie strony Komisja nie powinna w ramach kryterium Nr 17 "Wpływ projektu na poprawę warunków społeczno-ekonomicznych i na atrakcyjność inwestycyjną obszaru, na którym będzie realizowany" brać pod uwagę poprawy funkcjonalności ruchu kołowego i pieszego, gdyż nie zostało to wyraźnie podkreślone w zasadach oceny tego kryterium. Wnioskodawca nie zgodził się ze stwierdzeniem Komisji, że realizacja projektu nie wpłynie na odejście od form opieki instytucjonalnej na rzecz opieki środowiskowej. Zdaniem strony realizacja projektu uporządkuje układ komunikacyjny poprzez stworzenie publicznego parkingu, przejść dla pieszych, dróg dojazdowych oraz chodników. Członkowie Komisji nie wzięli pod uwagę zapisów zamieszczonych w programie Funkcjonalno-Użytkowym projektu. Zasadniczym rezultatem projektu jest doprowadzenie do stworzenia podstaw funkcjonowania opieki środowiskowej w gminie O. poprzez aktywizację dzieci i młodzieży (zajęcia sportowe), aktywizację zawodową osób bezrobotnych, rozwój przedsiębiorczości oraz zatrudnienia w działalności pozarolniczej (kursy i zajęcia podnoszące kompetencje), ofertę adresowaną do osób starszych (klub seniora). W ramach kryterium nr 19 "Odziaływanie projektu" Wnioskodawca zakwestionował stanowisko Komisji, że projekt ma charakter lokalny. Zdaniem strony projekt charakteryzuje się oddziaływaniem regionalnym, gdyż wnioskodawca nawiązał współpracę ze Stowarzyszeniem [...] w P., które będzie realizować swoje cele statutowe na infrastrukturze Wnioskodawcy. Wnioskodawca zarzucił ponadto, że przy ocenie kryterium Nr 23 "Kompleksowość projektu" Komisja nie uwzględniła zapisów Programu Funkcjonalno-Użytkowego, z którego wynika, że realizacja inwestycji wpisuje się w dwa uzupełniające obszary wsparcia, czyli poprawę funkcjonalności komunikacyjnej (stworzenie publicznego parkingu, usprawnienie wodnych szlaków komunikacyjnych, stworzenie przejść dla pieszych, budowę dróg i dojazdów) oraz poprawę funkcjonalności przestrzeni publicznej (remont połączony z rewitalizacja plaży publicznej, budowa toalet z prysznicami, zewnętrznej maty do sportów walki, zewnętrznej siłowni, boiska do piłki plażowej, przystani wodnej, urządzenie terenów zielonych). Orzeczeniem z dnia 22 lutego 2019 roku Komisja Odwoławcza nie uwzględniła protestu. W ocenie Komisji protest Fundacji był zasadny co do oceny kryteriów nr 13 i 17 oraz bezzasadny w odniesieniu do oceny kryteriów nr 14, 19 i 23. Łączna liczba punktów dla projektu po rozpatrzeniu protestu wynosi 38. Po rozpatrzeniu protestu projekt nie otrzymał odpowiedniej liczby punktów, aby móc zostać wybranym do dofinansowania. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 w związku z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-20120 polegające na naruszeniu zasady bezstronności, przejrzystości i rzetelności w skutek czego: - w ramach kryterium Nr 14 bezpodstawnie przyznano projektowi 2 punkty w sytuacji, gdy projekt realizuje 3 zasady horyzontalne i powinien otrzymać 3 punkty, - w ramach kryterium Nr 17 bezpodstawnie przyznano projektowi 8 punktów na 10 możliwych przyjmując, że projekt nie wpłynie na stworzenie warunków do odejścia od form opieki instytucjonalnej na rzecz opieki środowiskowej, - w ramach kryterium Nr 19 bezpodstawnie przyznano projektowi 1 punkty zamiast 2 punktów przyjmując, że projekt nie oddziałuje regionalnie, - w ramach kryterium Nr 23 bezpodstawnie przyznano projektowi 2 punkty przyjmując, że inwestycja nie poprawia funkcjonalności przestrzeni publicznych, w związku z czym odmówiono przyznania projektowi 4 punktów. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 ze zm., dalej - P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 §3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2018, poz. 1431 ze zm., zwana dalej "ustawą"). Zgodnie z art. 61 ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 określa ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektów w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy). Podkreślić należy, że zasadniczo reguła postępowania konkursowego polega na wyłonieniu najlepszego projektu, takiego, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu. Należy przy tym zauważyć, że skoro projekt zostaje zgłoszony w trybie konkursowym, to na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji - dokonującej wyboru najlepszych z punktu widzenia celów danego priorytetu, w ramach którego organizowany jest konkurs projektów – do wiarygodności swych oświadczeń w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. Rzeczą sądu jest wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. W rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie realizacji przedmiotowego projektu spełnił wszystkie obligatoryjne kryteria oceny formalnej i merytorycznej lecz z powodu ograniczonej dostępności środków finansowych nie został wybrany do dofinansowania. Spór pomiędzy stronami postępowania sądowego dotyczył merytorycznej oceny projektu przez Zarząd Województwa z punktu widzenia ogólnych kryteriów merytorycznych: nr 14, 17, 19 i 23. Odnosząc się do zarzutów skargi na wstępie wyjaśnić należy, że udział w postępowaniu konkursowym był dobrowolny. Przystąpienie do konkursu oznaczało akceptację reguły postępowania określonych w ogłoszeniu o naborze, regulaminie konkursu i powiązanych dokumentach. Skarżącej znane były zasady przyznawania dofinansowania, w tym kryteria wyboru projektów. Akta sprawy nie wskazują, aby przystępując do konkursu, czy też w toku postępowania konkursowego, skarżąca zgłaszała wątpliwości lub korzystała z możliwość konsultowania kryteriów wyboru projektów z instytucją organizującą konkurs. Kryteria wyboru projektów zostały przyjęte przez Komitet Monitorujący WRPO 2014 +. Sąd nie ujawnił podstaw do zakwestionowania kryteriów oceny oraz zasad rządzących oceną wyboru projektów. Kryteria wyboru projektów zostały ustanowione i ogłoszone z poszanowaniem zasady rzetelności, przejrzystości, bezstronności, równości i praworządności w rozumieniu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Z kolei zarzuty niewłaściwej oceny poszczególnych kryteriów w ocenie merytorycznej oraz nieuwzględnienia zapisów wniosku i stanu faktycznego związanego z charakterem projektu i jego realizacją sprowadzają się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Strona w pierwszej kolejności zakwestionowała Kryterium Nr 14 Kryteriów Wyboru Projektów tj. "Wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych". W uzasadnieniu zarzutów do oceny spełnienia tego kryterium podkreśliła, że opis tego kryterium nie wskazuje, jakie przesłanki należy spełnić, aby uzyskać komplet punktów. Zdaniem strony tak sformułowane kryterium wyboru oznacza dowolność i uznaniowość przy ocenie tego kryterium, co narusza zasadę przejrzystości i rzetelności. Skarżąca podnosi, że dokumentacja konkursowa nie wyjaśnia, co oznacza "pozytywny wpływ na zasady horyzontalne". Sformułowanie, że ocenie podlega "pozytywny wpływ projektu na równouprawnienie płci" w czytelny sposób ustanawia warunki gradacji dla oceny projektu. Tak ujęte kryterium w sposób oczywisty otwiera konkluzję, że projekt może mieć negatywny, neutralny lub pozytywny wpływ na realizację zasad horyzontalnych. Wyartykułowane w taki sposób kryterium oceny projektu w żadnym zakresie nie przesądza o dowolności oceny, braku przejrzystości tej oceny, czy o nierzetelności oceny. Zasada równości szans i niedyskryminacji to umożliwienie wszystkim osobom – bez względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę lub pochodzenie etniczne, wyznawaną religię lub światopogląd, orientację seksualną – sprawiedliwego, pełnego uczestnictwa we wszystkich dziedzinach życia na jednakowych zasadach. Stąd umożliwienie równego dostępu do korzystania z projektu jest jego częścią składową, obligatoryjnym elementem projektu. Wszystkie realizowane w ramach funduszy polityki spójności projekty powinny więc zaplanować mechanizmy pozwalające na przeciwdziałanie wszelkim formom dyskryminacji, w tym dyskryminacji ze względu na płeć. Projekt, który spełnia te kryteria jest neutralny z punktu widzenia zasady równości szans i niedyskryminacji. Sąd podkreśla, że to wnioskodawca ma obowiązek wykazać pozytywny wpływ realizacji projektu na zasadę horyzontalną równouprawnienia płci. Natomiast organ trafnie zauważa, że projekt nie diagnozuje i nie wskazuje istniejących przejawów braku równouprawnienia płci, a w konsekwencji nie formułuje konkretnych skutków realizacji projektu, których celem jest wyrównanie szans tej płci, która znajduje się w gorszym położeniu. Neutralność oznacza, że wpływ na równouprawnienie płci jest nieszkodzący. W konsekwencji zgodna z prawem jest ocena, że realizacja projektu wiąże się jedynie z brakiem stosowania jakichkolwiek kryteriów dyskryminacyjnych odnośnie zasady równouprawnienia płci. Organ właściwie argumentuje, że wobec braku wskazania przejawów nierówności płci, nie ujawniła się konieczność wdrażania działań odpowiadających na zidentyfikowanie bariery równościowej, ani konieczność podejmowania działań zapewniających przestrzeganie zasady równości szans kobiet i mężczyzn. Nieuzasadniony jest zarzutu arbitralnej oceny projektu w ramach Kryterium Nr 17 Kryteriów Wyboru Projektów tj. "wpływ projektu na poprawę warunków społeczno-ekonomicznych i na atrakcyjność inwestycyjna obszaru, na którym będzie realizowany". Gołosłowne jest stanowisko, że "bez szczegółowego uzasadnienia" organ uznał, że obozy sportowe, szkolenia, czy Klub Seniora nie stanowią odejścia od opieki instytucjonalnej na rzecz opieki środowiskowej. Komisja Odwoławcza precyzyjnie wyjaśniła własne stanowisko, że nie liczy się tylko to czy projekt realizuje dane kryterium, ale także to w jakim stopniu je realizuje. Stąd przy wyborze projektów Komisja posługuję się narzędziem w postaci oceny punktowej ekspertów. Wbrew zarzutom skargi organ nie zdefiniował ani opieki środowiskowej, ani opieki instytucjonalnej. W uzasadnieniu orzeczenia Komisji Odwoławczej jedynie przykładowo powołano tzw. dzienne domy opieki medycznej, czy opiekuńczo-rehabilitacyjnej osób starszych. Organ jednoznacznie podkreślił cel funkcjonowania takich placówek oraz wskazał, że w przypadku takich placówek zapewniona jest długofalowość realizacji rozważanego kryterium. W tym kontekście organ wyjaśnił, że prace konserwatorskie zespołu pałacowego, czy budowa przystani żeglarskiej nie są działalnością, którą faktycznie można uznać za opiekę o charakterze środowiskowym, a Klub Seniora nie do tyczy rozwoju takiej opieki i nie zapobiega obowiązkowi tworzenia działań instytucjonalnych. Wskazać ponadto należy, że ostatecznie w ramach Kryterium Nr 17 Kryteriów Wyboru Projektów projekt otrzymał 8 punktów (pierwotnie 7,5) na 10 możliwych do uzyskania. Zdaniem Sądu wskazana, wysoka ocena, nie może być uznana za arbitralną. Liczba przyznanych punktów bez wątpienia świadczy o tym, że w ocenie organu projekt realizuje cele opisane w Kryterium Nr 17. Jednocześnie w uzasadnieniu takiej oceny jasno wskazano, że jednym z aspektów wyboru projektu było odejście od opieki instytucjonalnej na rzecz opieki środowiskowej. Ocena na poziomie 8 punktów jest wynikiem tego, że obozy sportowe, szkolenia, czy Klub Seniora albo nie są taką opieką albo realizują ja w stopniu mniejszym niż tzw. dzienne domy opieki medycznej, czy opiekuńczo-rehabilitacyjnej osób starszych. W ocenie Sądu żadnych zastrzeżeń nie budzi ocena Kryterium Nr 19 Kryteriów Wyboru Projektów. W oparciu o treść dokumentacji dotyczącej projektu organ zasadnie wskazał, że zasięg oddziaływania projekt ma charakter lokalny, bo odnosi się głównie do mieszkańców gminy. Wbrew argumentacji podnoszonej w skardze wniosek nie został złożony przez "konsorcjum trzech podmiotów", a organ nie pominął przy ocenie projektu kwestii dotyczących współpracy wnioskodawcy z K. S. W. z P., czy Fundacją O. z P.. Zdaniem Sądu ocena Komisji Odwoławczej trafnie wskazuje, że deklaracje wnioskodawcy nie zostały poparte żadnymi konkretnymi i mierzalnymi wynikami i analizami, co do ruchu turystycznego przed i po realizacji inwestycji. Projekt nie obrazuje zwiększenia potencjału regionalnego rewitalizowanego terenu po realizacji inwestycji. Eksponowane w skardze założenia strony, że Departament Sportu i Turystyki podległy Zarządowi Województwa posiada informacje dotyczące ruchu turystycznego w odniesieniu do największego jeziora regionu nie stanowią o zasadności zrzutów skargi. Podstawą oceny jest wniosek (wraz z załączoną do niego dokumentacją), z którego powinno wynikać, że dany projekt najlepiej realizuje cele priorytetu, w ramach którego organizowany jest konkurs. Ciężar przekonania instytucji dokonującej wyboru spoczywa na wnioskodawcy. Tymczasem we wniosku niekonsekwentnie z jednej strony kładzie się akcent na ruch turystyczny, z drugiej zaś brak danych odnośnie ruchu turystycznego tak przed, jak i po dokonanej inwestycji. Nieuzasadnione są twierdzenia dotyczące bezprawności oceny w ramach Kryterium Nr 23 Kryteriów Wyboru Projektów tj. "Kompleksowość projektu". Komisja Odwoławcza podtrzymała stanowisko, że realizacja dwóch (pierwotnie) lub trzech (po odwołaniu) z pięciu typów możliwych działań w ramach Kryterium Nr 23 pozwala na przyznanie 2 punktów na 4 możliwe. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że prywatny teren Fundacji ma być udostępniany odpłatnie na zasadach "ceny", a nie "opłaty" za dostęp do dóbr publicznych. Wbrew zarzutom skargi (deklaracjom wnioskodawcy) cele komercyjne nie są celami pobocznymi, lecz stanowią cele wiodące. Strona nie zaprzecza celom komercyjnym, ale próbuje narzucić własną ocenę, że jest to funkcja poboczna do funkcji publicznej realizowanej przez inwestycję i w tym zakresie całkowicie swobodnie i dowolnie przypisuje inwestycji cele i funkcje pożądane z punktu widzenia kryteriów oceny wniosku. Z uwagi na powyższe, sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 skargę oddalił.