II SA/Gl 1005/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. N. i W. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. (dalej: PINB) decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...] w C., jako bezprzedmiotowe. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 9 czerwca 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C., zgodnie z właściwością, pismo H. i W. N. z dnia 26 maja 2014 r. dotyczące kwestii inwestycji przy ul. [...] w C. Autorzy pisma wnosili o kontrolę prawidłowości wykonania budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej zrealizowanej na wskazanej wyżej posesji pod względem zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz z projektem budowalnym, a także o sprawdzenie czy wędzarnia połączona z wiatą została wybudowana zgodnie z obowiązującymi przepisami; czy zgłaszając budowę wiaty jako jej przeznaczenie podano miejsce postoju i garażowania dla pojazdów silnikowych; czy wybudowana na fundamentach betonowych szklarnia usytuowana pomiędzy altaną a wiatą jest w odpowiedniej odległości od granicy ich posesji. Ponadto zgłosili, że sąsiad podniósł poziom gruntu swojej posesji, co prowadzi do ściekania wody na ich teren. Przedmiotem postępowania zakończonego wskazaną na wstępie decyzją była jedynie pierwsza sprawa, dotycząca zgodności zrealizowanego budynku z przepisami prawa budowlanego, a w szczególności z projektem budowlanym. Pozostałe sprawy wynikające z tego pisma zostały załatwione w odrębnych postępowaniach. W dniu 17 lipca 2014 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie zabudowań na posesji przy ul. [...] w C. Z protokołu przeprowadzonych czynności wynika, iż sprawdzono zgodność wykonania dachu z projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] znak [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek, zgodnie z projektem, był wybudowany na istniejącej części podpiwniczenia. Zaprojektowano dach wysunięty o około 80 cm od ściany budynku. Stwierdzono, że zmieniono kierunek biegu schodów wejściowych do budynku. Pod schodami wykonano wejście do piwnicy. Nad wejściem do budynku wykonano zadaszenie. Projekt przewidywał zadaszenie w postaci przedłużenia połaci dachowej. Budynek został dopuszczony do użytkowania w wyniku zgłoszenia, o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy kopia zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu z dnia 31 grudnia 2008 r. Zgłoszenie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego będącego przedmiotem postępowania, po rozbudowie realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r. sygn. [...], wydanego przez Prezydenta Miasta C. oraz projektu budowlanego (stanowiącego integralną część w/w decyzji). Początkowo PINB odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, ale po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/G1 38/15 , którym Sąd uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB dla Miasta C. z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania ze względu na to, że przeprowadzone postępowanie nie wyjaśniło wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zmian w konstrukcji dachu. W dalszym postępowaniu PINB prowadził czynności wyjaśniające, m.in. polegające na przesłuchaniu w dniu 16 sierpnia 2015 r., w charakterze świadka, projektanta i kierownika budowy – P. K. Wyjaśnił on, iż w trakcie budowy wprowadzone zostały zmiany w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast on, będąc projektantem przedmiotowego budynku i pełniąc funkcję kierownika budowy, wyraził zgodę na wprowadzenie zmian na życzenie inwestora. Wprowadzono m.in. załamanie połaci dachu opierając go na ścianach wybudowanych zgodnie z projektem. Zlikwidowano przez to znacznie wystającą część dachu. Odstępstwa polegające na rezygnacji z okien dachowych, wykonaniu okna w ścianie zachodniej budynku znajdującej się w środkowej części obiektu, zmianie kierunku biegu schodów wejściowych, wykonanie dodatkowego wejścia do piwnicy oraz zamiana zadaszenia nad wejściem do budynku nawet w obecnie obowiązujących przepisach, jak stwierdził, są zmianami nieistotnymi. W wyniku odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji W uzasadnieniu tej decyzji [...]WINB podzielił stanowisko PINB o zaistnieniu podstaw do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, przy czym stan bezprzedmiotowości wywiódł z faktu przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy i braku sprzeciwu właściwego organu. Powołał się w tym względzie na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/GI 212/15, zgodnie z którym możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 pr. bud. istnieje dopiero po podważeniu skuteczności przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Pozostawienie bowiem w obiegu prawnym potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy (i braku sprzeciwu) nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 pr. bud. [...]WINB odniósł się także do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, w tym do kwestii niezawiadomienia przez PINB organów prokuratury o popełnieniu przestępstwa przez kierownika budowy (poświadczenie nieprawdy w dzienniku budowy) oraz samowoli budowlanej. W jego ocenie, nie było ku temu podstaw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję H. i W. N. zarzucili [...]WINB rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało znaczny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1/ naruszeniu art. 7, art. 10 i art: 77 § 1 k.p.a. w zw. a art 105 § 1 k.p.a., polegające na przeprowadzenie niewłaściwej analizy akt sprawy i zgromadzonego w nich materiału dowodowego, co doprowadziło do bezzasadnego i nieznajdującego w tymże materiale dowodowym odzwierciedlenia przyjęcia stanowiska, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe; 2/ naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na bezpodstawnym pominięciu wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze z dnia 6 kwietnia j 2016r. i nieustosunkowaniu się do nich w zaskarżonej decyzji, co sprawia, że skoro nie jest wiadome z jakich przyczyn organ odwoławczy nie uwzględnił tych zarzutów, to decyzja ta jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie; 3/ naruszeniu art. 8 k.p.a. to jest zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej prowadzących postępowanie w zw. z art. 51 pr. bud. i w zw. z art. 45 ust. 1 pr. bud. poprzez świadome pomijanie okoliczności, że zapisy w dzienniku budowy dokonane przez kierownika budowy P. K., dotyczące rzekomej zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym, były niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i już w 2008 r. na etapie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy istniały podstawy do interwencji ze strony organu nadzoru budowlanego w postaci sprzeciwu i nie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku wzniesionego w sprzeczności z j projektem budowlanym przez inwestora – R. K. Wywarło to wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do przyjęcia, że obecnie brak jest podstaw do prowadzenia w stosunku do legalnie użytkowanej inwestycji postępowania w trybie przewidzianym w art. 50 - 51 pr. bud; 4/ naruszenie art. 7, art. 8 i art 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 304 § 2 k.p.k polegającym na nieuzasadnionym w świetle okoliczności sprawy zaniechaniu złożeniu z urzędu przez organ odwoławczy zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa określonego w art. 271 k.k. przez kierownika budowy- P. K. oraz bezpodstawnym zaniechaniu złożenia zawiadomienia do właściwego organu o dopuszczeniu się przez R. K. samowoli budowlanej, co nakazuje wprost art. 90 ust. 1 pr. bud. i co wywarło wpływ na wynik sprawy i charakter końcowej decyzji merytorycznej. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) z dnia [...] r., znak [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. (dalej: PINB) decyzją nr [...] z dnia [...] r. w sprawie umorzenia postępowanie administracyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...] w C., ze względu na jego bezprzedmiotowość. Podstawą materialnoprawną decyzji był przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t,j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: pr. bud.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie organów nadzoru budowlanego było prowadzone w trybie naprawczym, określonym w art. 50-51 pr. bud. Stosownie do art. 50 ust. 1 pr. bud., w przypadkach innych niż określone w art.48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W związku z tym, że budowa domu została zakończona w 2008 r. w myśl art. 51 ust. 7 pr. bud. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 pr. bud. znajdują odpowiednie zastosowanie. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż postępowanie może być prowadzone (ma swój przedmiot) tylko w sytuacjach określonych w ust. 1 art. 51, a więc kiedy zachodzą podstawy do podjęcia decyzji: 1/ nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego; 2/ nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; 3/ nakładającej, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu określając termin wykonania w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podjęcie jednej ze wskazanych wyżej decyzji jest możliwe (uzasadnione) tylko ze względu na delikty określone w art. 50 ust. 1 pr. bud. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego, ze względu na zarzuty podnoszone przez skarżących, prowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie istotnego odstąpienia przez inwestora od projektu budowlanego, a więc stanu określonego w art. 50 ust. 1 pkt. 4 pr. bud. Ewentualne wykazanie (ustalenie) istotnego odstępstwa od projektu budowlanego stanowiłoby podstawę do podjęcia decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji uzasadnia stanowisko organów orzekających w sprawie o braku podstaw do uznania odstępstw od projektu budowlanego za istotne w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 36a pr. bud. Nie ma przy tym znaczenia to, że w okresie zaistnienia tych odstępstw art. 36a nie definiował "istotnego odstępstwa". Nie budzi wątpliwości brak takich znamion w przypadku odstępstw, jakie miały miejsce w tej sprawie, polegających na: wprowadzeniu załamania połaci dachu i doprowadzenie do ograniczenia części wystającej dachu, zmianie kierunku biegu schodów wejściowych do budynku, wykonaniu wejścia do piwnicy pod schodami, wykonaniu zadaszenia nad wejściem do piwnicy, likwidacja okien dachowych i zastąpienie ich oknem w ścianie szczytowej. Zmiany te zostały wprowadzone na życzenie inwestora, były także zaakceptowane przez kierownika budowy. Jeśli zatem takich istotnych odstępstw nie było, to tym samym nie zaistniał stan faktyczny odpowiadający hipotezie normy zawartej w art. 50 ust. 1 pkt. 4 pr. bud. W ślad za tym postępowanie naprawcze nie mogło zakończyć się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud. Innymi słowy rzecz ujmując postępowanie to nie miało swojego przedmiotu, co w świetle art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniało jego umorzenie. W ocenie Sądu, prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały sprawę za bezprzedmiotową, przy czym inaczej niż przyjął to [...]WINB przyczyna bezprzedmiotowości w tej sprawie nie był fakt przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy i brak sprzeciw ze strony właściwego organu, ale niestwierdzenie istotnych odstępstw od projektu budowlanego. To uchybienie nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które było prawidłowe. W tym stanie rzeczy nie zasługują na aprobatę zarzuty podnoszone w skardze, związane z zastosowaniem art. 105 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a ze względu na bezpodstawne, zdaniem skarżącej, umorzenie postępowania naprawczego. Postępowanie takie może być prowadzone jedynie wtedy, gdy ma swój przedmiot określony hipotezą art. 50*ust. 1 pr. bud. Jeśli ustalono, iż przedmiotu takiego nie ma, a tak należy przyjąć w tym przypadku, to postępowanie podlega umorzeniu. Nie mają dla przedmiotowej sprawy zarzuty podnoszone w piśmie skarżących z dnia 6 kwietnia 2016 r. bowiem nie odnoszą się one do istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Odstępstwa, o których tam mowa, tak w chwili realizacji inwestycji, jak i obecnie, nie mają znamiona nieistotnych (np. zmniejszenie powierzchni dachu, zmiana kierunku biegu schodów wejściowych). Zarzuty określone w pkt. 3 (naruszenie zasady zaufania) i 4 (naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 304 § 2 k.p.k w związku z niezawiadomieniem właściwych organów o popełnieniu przestępstwa przez kierownika budowy) wychodzą poza granice sprawy rozpatrywanej przez Sąd. Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organów mogących mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym prawem, a w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił -jak w wyroku.