II SAB/Bd 25/17

Dnia 16 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2017 roku sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Publicznej Szkoły Podstawowej w J. W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w J. W. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w J. W. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. J. G., za pomocą poczty elektronicznej, wniosła do Szkoły Podstawowej w J. W. o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie skanu umów zawartych przez szkołę na obsługę prawną w 2016 r. P. oznaczonym datą [...] stycznia 2017 r., J. G., reprezentowana przez męża radcę prawnego W. G., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Inne, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 , ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegającą na nie udostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy jej udostępnienia. Na tej podstawie skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2. zobowiązanie Inne do udzielenia żądanej informacji publicznej; 3. zasądzenie od Inne kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Względnie, w przypadku udzielania żądanej informacji po złożeniu skargi, o: 1. uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie informacji publicznej; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga wpłynęła do Inne w dniu [...] stycznia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Inne wniósł o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi. Organ podniósł, że ocena, czy doszło do bezczynności, nie może pomijać okoliczności okresu w jakim wniosek i skarga zostały złożone. Jest to bowiem okres świąteczny, w którym spora ilość pracowników organu korzystała z prawa urlopu. Jest to również okres sprawozdawczości i przygotowywania stosownych informacji dla organów nadzorujących i kontrolujących organ. Organ przechodzi rozbudowę, trwa szereg prac remontowych, które w dużym stopniu utrudniają pracę organu. Podniesiono również, że organ nie mógł pozostawać w zwłoce ze względu na zakres informacji żądanych przez skarżącą. Skarżąca nie żądała od organu informacji, czy zawarł umowę o obsługę prawną w 2016 r., ale żądała informacji polegającej na przesłaniu skanu umów. Z przyczyn obiektywnych organ nie mógł przesłać skanu dokumentów, których nie miał i które nie powstały, a zatem dokumentów, które nie istniały. W istocie, więc milczenie organu było w pełni uzasadnione, gdyż nie można było udostępnić stronie informacji, która nie powstała i nigdy nie istniała. Z powyższych względów w ocenie Dyrektora postępowanie albo należałoby umorzyć ze względu na to, iż skarżąca powzięła wiedzę co do oczekiwanego zakresu informacji, albo też z tego względu, że organ nie pozostawał w bezczynności, ewentualnie nie zachodziły przesłanki zobowiązujące organ do jakiejkolwiek reakcji. Organ jest bowiem zobowiązany udostępniać tylko informacje istniejące, ale już nie jest zobowiązany do informacji o tym, że jakaś informacja nigdy nie powstała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej w dalszej części również: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej w skrócie: "u.d.i.p." ) Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a zatem K.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żadnej (np. informacji o braku żądanej informacji) czy żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Zaznaczyć należy, iż określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do udzielenia informacji do chwili rozprawy. Konieczne zatem stało się zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i jednoczesne stwierdzenie, że z uwagi na długi okres bezczynności (brak jakiejkolwiek reakcji), miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Sąd jednocześnie uznał, że doszło do szczególnych okoliczności, uzasadniających nie przyznanie kosztów zastępstwa procesowego. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 3 sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając treść art. 206 ww. ustawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, iż prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji, do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że skarżąca reprezentowana przez swojego męża składa wiele wniosków o udzielenie informacji publicznej o identycznej treści. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że celem złożenia wniosków o udzielenie informacji publicznej o identycznej treści, nie było uzyskanie informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. W opinii Sądu, w opisanej sytuacji wniesienie tożsamych co do treści wniosków J. G., a następnie przedmiotowej skargi na bezczynność, stanowi zbędne generowanie kosztów. Należy w tym miejscu również zauważyć, wniosek został złożony w [...] grudnia 2016 r., a już 5 stycznia została wniesiona skarga, a więc w pierwszym możliwym terminie do skutecznego dokonania tej czynności. Te okoliczności wpłynęły na ocenę zasadności wniosku o zwrot kosztów. Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu powyższego przepisu, bowiem wniesienie skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy pełnomocnika. Analogicznej treści skargi skarżąca składała w wielu zbliżonych sprawach sądowoadministracyjnych, w których reprezentowana jest przez członka najbliższej rodziny. Nie wynika nadto z treści wniosku ani skargi, by jej wniesienie związane było z rzeczywistą wolą zyskania przez stronę żądanej informacji publicznej. Mając powyższe na względnie Sąd zasądził na rzecz skarżącej tylko zwrot uiszczonego wpisu sądowego (100 zł).