II SAB/Rz 48/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie przekazania odwołania I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przekazania odwołania wraz z aktami sprawy dotyczącej stosunku służbowego R. M. organowi wyższego stopnia w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego R. M. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga R. M. (dalej jako: Skarżący). Jako przedmiot zaskarżenia wskazał on "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby, zawartej w propozycji pracy z [...] maja 2017 r. o nr [...] ". Skarżący wniósł o uznanie, że przedstawiona mu propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjna o zwolnieniu go ze służby, a w konsekwencji o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (DIAS) w sprawie zainicjowanej wniesionym odwołaniem i zobowiązanie organu do przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, względnie zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania. Skarżący wskazał, że w 1997 r. zaczął pełnić służbę w Służbie Celnej w Oddziale Celnym . Do końca lutego 2017 r. pełnił służbę w Referacie Akcyzy i Gier Urzędu Celnego na stanowisku eksperta Służby Celnej, w stopniu podkomisarza celnego. W dniu 30 maja 2017 otrzymał propozycję pracy będącą w jego ocenie w istocie decyzją o zwolnieniu go ze służby, gdyż – jak podał – każda jego decyzja w stosunku to tej propozycji, tj. zarówno jej przyjęcie jak i ewentualne nieprzyjęcie, skutkowała w efekcie zwolnieniem go ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Skarżący podniósł, że nie przyjął przedstawionej mu propozycji i w dniu 31 maja 2017 r. wniósł od niej odwołanie. Wobec bezczynności organu, w dniu 5 lipca 2017 r. wniósł zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność DIAS, a następnie, wobec uzyskania informacji, że od w/w propozycji zatrudnienia nie przysługuje odwołanie, skargę do WSA . W ocenie Skarżącego złożona mu pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podniósł, iż rzeczona propozycja ingeruje bezpośrednio w jego prawa, bowiem niezależnie od podjętej przez niego decyzji odnośnie przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji, ta każdorazowo pozbawia go statusu funkcjonariusza i zwalnia ze służby. W obliczu powyższego skarżący uzasadnia istnienie bezczynności po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, przejawiającej się w braku podjęcia przez organ czynności procesowych w stosunku do odwołania, które wniósł w swojej ocenie od decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, wynika, iż właściwym do rozpoznania wniesionego odwołania jest Szef Krajowej Administracji Skarbowej, co obligowało Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przekazania mu odwołania. Skarżący wskazał nadto na potencjalną możliwość rozpoznania przez DIAS rzeczonej sprawy we własnym zakresie, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ wskazał, że w opisywanej sprawie zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie opisywanej sprawy, zdaniem organu, taki obowiązek nie występuje. W ocenie Organu brak jest podstaw prawnych zarówno do żądania przedstawienia skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej warunków zatrudnienia w formie decyzji administracyjnej, jak i przekazania przez ten organ pisma zatytułowanego jako "odwołanie" organowi wyższego stopnia. W piśmie z dnia 27 października 2017 r. strona skarżąca podniosła dodatkowo, że ze względu na fakt, że sądy pracy i ubezpieczeń społecznych w postanowieniach stwierdzają niedopuszczalność drogi sądowej i przekazują sprawy właściwym dyrektorom izb administracji skarbowej, w przedmiotowej sprawie wyłącznie właściwy jest sąd administracyjny. Postanowieniem z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 94/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił wniesioną skargę, jako niedopuszczalną ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych do orzekania w przedmiocie legalności wskazanego w niej przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że propozycja zatrudnienia została złożona skarżącemu jako funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (ustawa wprowadzająca z dnia 16 listopada 2016 r.). Wobec nieprzyjęcia przez Skarżącego w oświadczeniu z dnia 9 czerwca 2017 r. propozycji nowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy jego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Sąd wyjaśnił, że warunkiem przyjęcia dopuszczalności zaskarżenia bezczynności właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jest ustalenie, że przedmiot odwołania stanowi decyzję administracyjną albo inny rodzaj rozstrzygnięcia administracyjnego, dla którego ustawa przewiduje tego rodzaju (albo inny) administracyjny środek zaskarżenia. Podkreślił, że niewątpliwie pisemna propozycja, o której mowa art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., nie stanowi decyzji administracyjnej zaskarżalnej w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzeni sprawy). Stwierdził, że propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu, stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), a zatem nie może być kwalifikowana jako decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby. Sąd uznał, że nie istnieją podstawy, aby w rozpoznawanej sprawie rozważać bezczynność organu w zakresie czynności przekazania odwołania od decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, rozważana czynność polegająca na złożeniu nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie spełnia również warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie sposób bowiem przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. W związku z powyższym również w tym zakresie nie można dopatrywać się bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł R. M. Postanowieniem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. I OSK 69/18, NSA dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Związek Zawodowy Celnicy PL. Natomiast w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej na postanowienie WSA, Sąd odwoławczy postanowieniem z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 69/18, uchylił zaskarżone orzeczenie. W ocenie NSA, Sąd I instancji błędnie uznał, że niedopuszczalna jest kontrola bezczynności organu w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu. Na wstępie NSA wyjaśnił, że kwestią irrelewantną dla wyniku kontroli tej bezczynności jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego propozycji składanej w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, ten bowiem może mieć znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania odwołania. Dalej Sąd ten wskazał na ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy. NSA wyjaśnił również, że wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 K.p.a., będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawia organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Kompetencja ta jest zastrzeżona wyłącznie dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy. Sąd podkreślił także, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym, a na bezczynność lub przewlekłość tej czynności organu I instancji służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest to bowiem bezczynność lub przewlekłość procesowa, ponieważ dotyczy uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów K.p.a. Natomiast o prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności lub przewlekłości procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Zdaniem NSA przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 K.p.a. Konkludując, należało zdaniem Sądu uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako uzasadniona, została przez Sąd uwzględniona w całości. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozpoznana przez WSA skarga została wniesiona na bezczynność Dyrektora IAS polegającej na nienadaniu przez w/w Organ biegu odwołania wniesionego przez Skarżącego od złożonej mu propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r., znak [...], określającej dla Podkomisarza Celnego R. M. warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej . O dopuszczalności skargi w tej sprawie przesądził prawomocnie NSA w postanowieniu z dnia 7 marca 2019 r., o sygn. I OSK 69/18, stwierdzając, że stronie przysługuje skarga na bezczynność w zakresie przekazania przez organ pierwszej instancji odwołania organowi odwoławczemu. Stanowisko przeciwne przeczyłoby zdaniem NSA sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 K.p.a. Sąd pierwszej instancji badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność zobligowany był uznać, że zostały one spełnione. Otóż skarżąca strona pismem datowanym na dzień 5 lipca 2017 r. złożyła do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Po uzyskaniu odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], została zaś wniesiona przedmiotowa skarga do WSA. Wniosek o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi na skargę nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony. Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi na tej podstawie, że złożenie przez Organ pisemnej propozycji zatrudnienia nie ma charakteru aktu administracyjnego, bowiem jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej wymaga wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia tej służby. Argumenty użyte przez Organ nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla sposobu rozpatrzenia skargi ze względu na rozstrzygające znaczenie opisanego wyżej postanowienia NSA. Na mocy art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Orzeczenie NSA wiąże także Organ występujący w niniejszej sprawie o czym przesądza art. 170 P.p.s.a., który stanowi: orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należało, że skarga podlegała uwzględnieniu albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. WSA uznaje za własne stanowisko wyrażone przez NSA w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2016 r., o sygn. II OSK 1704/16, LEX, w którym stwierdzono wyraźnie, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 K.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a. Powyższy pogląd jest aktualnie jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem jest m.in. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., o sygn. I OSK 3671/18, LEX, wydany w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, bo dotyczącym skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji określającej propozycję warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W powyższych orzeczeniach zasadnie podkreśla się, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 K.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Nie można zapominać, że przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, a w dalszej kolejności złożenie skargi do właściwego sądu administracyjnego. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a. i pozbawienia strony skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez sąd. Reasumując, należało przyznać rację stronie skarżącej co do bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej , polegającej na nieprzekazaniu według właściwości instancyjnej odwołania złożonego od propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej . Od obowiązku przekazania odwołania nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uważa, iż propozycja o jakiej tu mowa nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Organ I instancji nie jest bowiem uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Jego obowiązkiem jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy nawet jeśli, w ocenie organu, odwołanie nie przysługuje. Stwierdzenie ewentualnej niedopuszczalności odwołania jest, zgodnie z art. 134 K.p.a wyłączną kompetencją organu odwoławczego i następuje w formie postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 133 K.p.a. lecz sam ocenił, że odwołanie jest niedopuszczalne. Dlatego też, Sąd zobowiązał Dyrektora do wykonania obowiązku przesłania złożonego przez skarżącego odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, jako organowi uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi. Jednocześnie Sąd stwierdzając bezczynności Organu nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w zakresie naruszenia ustawowego terminu obligującego do podjęcia czynności przekazania odwołania organowi stopnia wyższego. Zdaniem Sądu, brak czynności Dyrektora IAS, wynika bowiem z odmiennej interpretacji nowych instytucji i regulacji prawnych zastosowanych w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948). Zdaniem WSA, skala wątpliwości jakie wywołały regulacje reformujące służby skarbowe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie pozwala oceniać stwierdzonej bezczynności jako oczywiście naruszającej obowiązujące regulacje prawne. Dlatego też, Sąd nie znalazł powodów do nałożenia na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn, WSA działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.