IV SAB/Po 35/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi D.S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...]do załatwienia wniosku D.S. z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie dotyczącym protokołów z posiedzeń Komisji Rady Gminy [...] w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie załatwienia wniosku D.S. z dnia [...] marca 2018 r. dotyczącego udostępnienia uchwał, 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 4. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej D.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] marca 2018 r. D. S. (zwana dalej również "Skarżącą") powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej "u.d.i.p.") zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej uchwał Rady Gminy [...] podjętych na sesji w dniu [...] lutego 2018 r., a także wszystkich protokołów z posiedzeń wspólnych komisji Rady Gminy [...] oraz posiedzeń komisji. Wójt Gminy pismem z dnia [...] marca 2018 r. [...] poinformował Skarżącą, że nie ma przepisu prawa, który określałby termin publikacji uchwał w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu, oraz że nie istnieje obowiązek prawny publikowania protokołów z posiedzeń komisji rady w BIP. Zdaniem Wójta obowiązek taki nie wynika z ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 11 b ust. 3 przewiduje jedynie, że zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich mają być określone w Statucie Gminy. Również i ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 8 ust. 3 określa informacje obowiązkowo udostępniane w BIP przez organy władzy publicznej, nie zalicza do tych informacji protokołów z posiedzeń komisji. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżąca wskazała na obowiązek wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy poinformował Skarżącą, że brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. D. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy. Wskazała, że z treści art. 11 b ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017, poz. 1875 ze zm.; zwanej dalej "u.s.g.") wynika zasada jawności działania organów gminy, która swoje źródło posiada w przepisie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jawność obejmuje w szczególności prawo do uzyskania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady. Zgodnie natomiast z art. 19 u.d.i.p. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Zdaniem Skarżącej wobec braku przepisu prawnego dotyczącego obowiązku publikowania informacji w określonym terminie w BIP należy wskazać, że wówczas występuje pewna przyjęta praktyka (czy sposób zwyczajowo przyjęty). Podobnie w przypadku uchwał, które powinny zostać opublikowane w BIP, dając wyraz zasadzie jawności działania organów gminy. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać rozpatrzony niezwłocznie (tj. informacja powinna zostać udostępniona niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku). W przypadku opublikowania informacji w BIP organ zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji publicznej Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 14 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, chyba te środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób s w formie określonych we wniosku. Organ ma możliwość udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, ponieważ dokonuje tam regularnych publikacji dokumentów. Organ publikuje także informacje, co do których nie ma prawnego obowiązku publikacji, tj. informacji Wójta gminy o działaniach podejmowanych w okresie międzysesyjnym, ukazując w ten sposób nierównorzędne traktowanie organów gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wójt wyjaśnił, że uchwały podjęte przez Radę Gminy [...] publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...]. Żaden przepis prawa nie określa jednak terminu ich ogłaszania w BIP. Termin publikowania uchwał organu stanowiącego gminy nie został też uregulowany w Statucie Gminy [...]. Rada Gminy nie skorzystała z uprawnień określonych w art. 11 b ust. 3 u.s.g. i nie uregulowała w Statucie Gminy sprawy podawania do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w BIP protokołów z posiedzeń komisji rady oraz terminu ich publikacji. W BIP publikowano protokoły z Sesji Rady Gminy. Podobnie obowiązek publikacji protokołów z posiedzeń rady i komisji rady nie został unormowany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jawność protokołów sesji rady gminy i posiedzeń komisji rady gminy polega na ich udostępnieniu na wniosek podmiotu, jednakże brak jest podstaw by twierdzić, że istnieje obowiązek udostępniania protokołów w BIP. Obowiązek taki nie wynika nie tylko z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale również z ustawy o samorządzie gminnym. która jak już wyżej wspomniano przewiduje jedynie, że zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich mają być określone w statucie gminy. Wobec braku regulacji prawnych dotyczących publikowania w BIP uchwał Rady Gminy, protokołów z sesji Rady i posiedzeń Komisji, Rada Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Statutu Gminy [...], mocą której wprowadziła zmiany do Statutu Gminy, regulując powyższe kwestie. Wójt wyjaśnił, że nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji polegającej na odmowie opublikowania uchwał Rady i protokołów z posiedzeń Komisji Rady. Wyjaśnił również, że na sesji Rady w dniu [...] kwietnia 2018 r. poinformował, że uchwała o obniżeniu wynagrodzenia oraz o zamiarze połączenia instytucji kultury zostanie opublikowana do [...] kwietnia 2018 r. Natomiast protokoły z posiedzeń komisji będą publikowane w BIP po wejściu w życie uchwały Nr [...] Rady Gminy w sprawie zmiany statutu. Uchwała Nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy oraz uchwała Nr [...] r. w sprawie wyrażenia woli połączenia Gminnego Domu Kultury w [...] i Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] w instytucję kultury o nazwie Gminny Ośrodek Kultury w [...] zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca domagała się od Wójta Gminy udostępnienia informacji publicznej poprzez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej uchwał Rady Gminy [...] podjętych na sesji w dniu [...] lutego 2018 r., a także wszystkich protokołów z posiedzeń wspólnych komisji Rady Gminy [...] oraz posiedzeń komisji. Nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości, że Wójt Gminy jako organ władzy publicznej jest podmiotem na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Prawo dostępu do informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji RP, w którym wskazano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że za informację publiczną uznaje się informację o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wskazuje katalog spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, przy czym zaznaczyć trzeba, iż ów katalog ma charakter otwarty o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Dodatkowo zgodnie z art. 19 u.d.i.p. kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów oraz kolegialne organy pomocnicze tych organów, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Tym samym w ocenie Sądu zarówno uchwały podjęte przez Radę Gminy [...] oraz protokoły z posiedzeń wspólnych komisji Rady Gminy [...] oraz posiedzeń komisji, o udostępnienie których wnioskowała Skarżąca stanowią informację publiczna podlegająca udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2); wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w centralnym repozytorium (pkt 4). Z uwagi na treść żądania Skarżącej, tj. udostepnienie dokumentów skazanych we wniosku z dnia [...] marca 2018 r w Biuletynie Informacji Publicznej, wskazać trzeba, że w myśl art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z przepisu tego wynika, że w przypadku informacji udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej organ administracji nie ma obowiązku dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich wnioskodawcy. Oznacza to, że udostępnienie wnioskowanej informacji w Biuletynie zwalnia organ od powtórnego jej udostępniania na wniosek. Odpowiadając na wniosek Skarżącej, Wójt Gminy stwierdził, że nie ma przepisu prawa, który określałby termin publikacji uchwał w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu, oraz że nie istnieje obowiązek prawny publikowania protokołów z posiedzeń komisji rad w Biuletynie Informacji Publicznej. Stanowisko to zostało powtórzone w przesłanek do Sądu odpowiedzi na skargę. Wskazać wobec tego należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Mając na uwadze powyższe, przyjąć trzeba, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy obowiązkiem Wójta Gminy było poinformowanie Skarżącej zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., iż żądana przez nią informacja nie może zostać udostępniona w formie wskazanej we wniosku tj. poprzez publikację w Biuletynie Informacji publicznej i jednoczesne poinformowanie w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Pamiętać bowiem należy, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Z akt sprawy nie wynika aby Wójt Gminy wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku wyjaśnienia dlaczego żądana przez Skarżąca informacja nie może zostać udostępniona w formie wskazanej we wniosku. Organ ograniczył się bowiem do stwierdzenia, iż przepisy nie przewidują terminu w jakim jest on obowiązany do udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji publicznej. Organ nie poinformował jednocześnie Skarżącej w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Z odpowiedzi na skargę wynika, że żądane przez Skarżącą uchwały zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r. Niemniej jednak nie sposób uznać aby udostępnienie informacji publicznej nastąpiło w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.. Ponadto z dokumentów nadesłanych przez Wójta Gminy nie wynika, aby do dnia wydania niniejszego wyroku organ udostępnił Skarżącej protokoły z posiedzeń komisji, o których udostępnienie wnosił w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. Oznacza to, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącej w części dotyczącej protokołów z posiedzeń komisji. Sąd zobowiązany był ponadto do oceny, czy stwierdzona bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącej i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Organ do dnia wydania niniejszego wyroku, a więc przez ponad 6 miesięcy od złożenia wniosku, nie udostępnił wszystkich żądanych przez Skarżąca dokumentów. Odpowiadając na wniosek Skarżącej organ poinformował ją, iż przepisy prawa nie określają terminu w jakim informacja powinna zostać opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej. Organ nie poinformował jej o niemożliwości udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku oraz nie pouczył w jaki sposób informacja może zostać udostępniona. Ponadto organ nie wskazał czy i kiedy zamierza żądane przez Skarżąca informacje opublikować w Biuletynie Informacji Publicznej W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku Skarżącej w zakresie dotyczącym protokołów z posiedzeń komisji , w terminie 21 dni od uprawomocnienia się wyroku. W związku z udostępnieniem w Biuletynie Informacji Publicznej uchwał żądanych przez Skarżącą, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postepowanie w tym zakresie. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego wpisu od skargi.