I OW 239/18

Dnia 29 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska Matusiak Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Burmistrzem Miasta Sz. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.H. o przyznanie pomocy w formie udzielenia pomocy finansowej oraz comiesięcznych odwiedzin w środowisku postanawia: wskazać Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy w sprawie. I OW 239/18 Uzasadnienie Prezydent Miasta S., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta Sz. w sprawie o przyznanie pomocy A.H. w formie udzielenia pomocy finansowej oraz comiesięcznych odwiedzin w środowisku, poprzez wskazanie Burmistrza Miasta S. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynął wniosek A.H., przebywającej wówczas w Gminnym Ośrodku Wsparcia w S., a obecnie przebywającej w Hotelu Robotniczym przy ul. [...]. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały A.H. znajduje się w obrębie właściwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz. W ocenie wnioskodawcy A.H. jest osobą bezdomną - przebywała w Gminnym Ośrodku Wsparcia dla Osób Bezdomnych, a obecnie nocuje w hotelu robotniczym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odwołuje się art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej(Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), dalej u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych za wyjątkiem pomieszczeń przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych W tych okolicznościach, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Sz. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta S. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A.H. W ocenie organu A.H. nie jest osobą bezdomną. Od kilku lat zamieszkuje wraz z córką w S., wynajmując różne lokale mieszkalne. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, w myśl art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. A.H. jest z zawodu nauczycielem, od 4 lat zamieszkuje w S. oraz w okresie, którego dotyczy wniosek, pracowała zawodowo ok. 20 km od S.; jej córka J.H. uczęszczała i uczęszcza do Szkoły Podstawowej nr 5 w S. Rodzina objęta była podstawową opieką zdrowotną w S. W S. również zamieszkuje jej najbliższa rodzina, tj. matka M.H., która udziela wsparcia w formie opieki nad jej córką. A.H. określa S. jako swoje centrum życiowe, nie zamierza powrócić do Sz., co potwierdziła w oświadczeniach z dnia [...] listopada 2017 r. i z dnia [...] sierpnia 2018 r. Oczekuje na mieszkanie z zasobów komunalnych Miasta - S. Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o.. S. stał się jej miejscem pobytu oraz osobistych spraw, a tym samym miejscem zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Burmistrzem Miasta Sz. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku A.H. o udzielenie pomocy finansowej oraz w formie comiesięcznych odwiedzin w środowisku. Punktem wyjścia do rozważań stanowią przepisy art. 101 u.p.s., które określają właściwość miejscową organów w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika zaś, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei art. 101 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Przede wszystkim nie można uznać A.H. za osobę bezdomną. Pojęcie osoby bezdomnej zostało zdefiniowane w art. 6 ust. 8 u.p.s. - jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z dokonanych ustaleń wynika, że A.H. wraz z córką zamieszkuje aktualnie w budynku hotelowym, po byłym hotelu robotniczym zarządzanym przez spółkę cywilną B. Obiekt służy do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych osobom pracującym na terenie S. lub jego okolicach. Pokoje wynajmowane są zarówno dla osób samotnych, jak i całych rodzin. Mieszkańcy posiadają całodobowy dostęp do ogólnodostępnej kuchni oraz pomieszczeń sanitarnych. Przedsiębiorca nie świadczy krótkotrwałych usług hotelowych, a umowy zawierane są na minimum miesiąc z możliwością przedłużenia. A.H. najmuje pokój na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony, dokonując stałej comiesięcznej opłaty za jego użytkowanie. Najmowany pokój z dostępem do kuchni i łazienki bez wątpienia służy do zaspokajania jej i córki potrzeb mieszkaniowych i nie może być traktowany jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. U.p.s. nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Przepis art. 25 k.c. stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej osoby fizycznej. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie jej przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Przy czym samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I OW 238/17). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. A.H. od 4 lat zamieszkuje w S., pracując zawodowo, jej córka uczęszcza do szkoły podstawowej w S. Rodzina objęta była podstawową opieką zdrowotną w S. W S. również zamieszkuje jej matka, która udziela wsparcia w formie opieki nad jej córką. A.H. określa S. jako swoje centrum życiowe, nie zamierza powrócić do Sz. - co potwierdziła w złożonych oświadczeniach. Oczekuje na mieszkanie z zasobów komunalnych Miasta - S. Towarzystwa Budownictwa Społecznego. Skoro zatem od kilku lat centrum życiowych spraw A.H. przeniosło się do S., a miejscowość ta stała się miejscem jej aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw, to tym samym S. jest miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. Jest również miejscem, w którym chce ona pozostać. W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania wniosku A.H. jest Prezydent Miasta S. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.