II SA/Wr 230/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprostowania z urzędu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu zażalenia A S.A. w B. (dalej jako "skarżąca") utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta B. z [...] (znak: [...]) o sprostowaniu z urzędu własnej decyzji z dnia [...] ([...]) w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew w ten sposób, że w ww. decyzji w pkt 4 zamiast "Odroczyć na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia na termin uiszczenia opłaty ustalonej w pkt 3" winno być " Odroczyć termin uiszczenia opłaty ustalonej w pkt 3 na okres 3 lat od dnia upływu terminu do wskazanego na wykonanie nasadzeń następczych". Postanowienie wydano w następujących okolicznościach. W dniu [...] Burmistrz Miasta B. wydał decyzję znak: [...], na mocy której udzielono skarżącej zezwolenia na wykonanie usunięcia drzew wyszczególnionych w tabeli nr 1 rosnących na terenie nieruchomości gruntowej nr [...] obręb nr [...] P. w W., na zasadach i warunkach szczegółowo określonych w pkt 1-6 przedmiotowej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta B. sprostował ww. decyzję w ten sposób, że w pkt 5 tej decyzji w zdaniu drugim zamiast "Nasadzeń kompensacyjnych należy dokonać na terenie nieruchomości gruntowej nr [...] obręb nr [...] P. w Wałbrzychu w terminie do 30.06.2015r." winno być "Nasadzeń kompensacyjnych należy dokonać na terenie nieruchomości gruntowej nr [...] obręb nr [...] P. w W. w terminie do 30.06.2016r." Pismem z dnia 1 października 2018r., w związku z wykonaniem rzeczonych w ww. decyzji nasadzeń zastępczych i upływem 3 letniego terminu wskazanego w decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] ([...]) dotyczącego odroczenia opłaty za usunięcie 119 drzew z nieruchomości gruntowej nr [...] obręb nr [...] P. w W., skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta B. o umorzenie przedmiotowej opłaty. W tym zakresie należy wskazać, iż pkt 4 ww. decyzji miał następującą treść: "Odroczyć na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia na wycięcie drzew termin uiszczenia opłaty ustalonej w pkt 3". W nawiązaniu do pisma skarżącej z dnia 01.10.2018r. w sprawie umorzenia opłaty za wycinkę drzew w związku z dokonaniem w 2015r. nasadzeń zastępczych, Gmina Miasta B. w dniu 4 października 2018r. wystosowała do skarżącej pismo. W przedmiotowym piśmie Gmina Miasta B. poinformowała skarżącą o terminie przeprowadzenia oględzin nasadzonych drzew zastępczych na terenie nieruchomości gruntowej działki nr [...] obręb [...] P. w W., wraz z wezwaniem skarżącej do bezwzględnej obecności osobistej lub pełnomocnika. Następnie, w dniu 15 października 2018r. przeprowadzono oględziny nasadzeń zastępczych, do których na mocy decyzji z dnia [...] była zobowiązana skarżąca. W protokole z oględzin znajdującym się w aktach sprawy stwierdzono, iż skarżąca wywiązała się z obowiązków nałożonych na nią decyzją, tj. dokonała nasadzeń drzew zastępczych o odpowiednim wieku, rodzaju i ilości. Stwierdzono, iż wszystkie nasadzone drzewa są zdrowe i zachowały żywotność. Kolejno, postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) Burmistrz Miasta B. sprostował z urzędu własną decyzję z dnia [...] ([...]) w ten sposób, że w ww. decyzji w pkt 4 zamiast "Odroczyć na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia na termin uiszczenia opłaty ustalonej w pkt 3" winno być " Odroczyć termin uiszczenia opłaty ustalonej w pkt 3 na okres 3 lat od dnia upływu terminu do wskazanego na wykonanie nasadzeń następczych". W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, iż zgodnie z art. 84 ustawy o ochronie przyrody termin uiszczenia opłaty należało odroczyć na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego na wykonanie nasadzeń zastępczych, a nie jak pierwotnie wskazano w decyzji – na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, co w jego ocenie stanowiło oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. Zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta B. w przedmiocie sprostowania pkt 4 decyzji z dnia [...] wniosła skarżąca, podnosząc, iż przepis art. 113 § 1 k.p.a. daje organowi administracji możliwość usunięcia nieistotnych wad decyzji oraz sprecyzowania jej treści. Zdaniem skarżącej sprostowanie nie może prowadzić do zmiany lub uzupełnienia merytorycznej części decyzji. Skarżąca podkreśliła również, że zgodnie z powołanym w uzasadnieniu orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, sprostowanie może dotyczyć błędów oczywistych, który wynika z natury samego błędu lub z porównania treści rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem. Tymczasem, jak wskazuje skarżąca, sprostowana decyzja z dnia [...] w sposób merytoryczny rozstrzygała o jej uprawnieniach i obowiązkach. Punkt 4 ww. decyzji, który został sprostowany postanowieniem Burmistrza Miasta B. z dnia [...]. nakładał bowiem na skarżącą skonkretyzowany obowiązek w postaci wykonania nasadzeń drzew i uzależnienia odroczenia uiszczenia opłaty od konkretnie wskazanego w decyzji terminu. W związku z wykonywaniem tego obowiązku, skarżąca przez okres 3 lat ponosiła koszty ochrony i pielęgnacji nowo nasadzonych drzew. Jak podnosiła skarząca, sprostowanie pkt 4 ww. decyzji skutkuje tym, iż termin odroczenia uiszczenia opłaty za wycięcie drzew, w porównaniu do pierwotnego brzmienia decyzji przed sprostowaniem z dnia [...], uległ wydłużeniu o 9 miesięcy, co wiąże się z koniecznością ponoszenia dodatkowych i znacznych kosztów utrzymania i pielęgnacji nasadzonych drzew. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż trzyletni termin na odroczenie uiszczenia opłaty liczony od dnia wydania zezwolenia na wycięcie drzew został wskazany zarówno w pkt 4 przedmiotowej decyzji, a następnie został powtórzony w dalszej części tej decyzji. W związku z tym nie może być mowy o oczywistej omyłce pisarskiej. Zdaniem skarżącej, z powyższych względów pkt 4 ww. decyzji nie mógł być poprawiony w trybie sprostowania w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta B. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło argumentację organu I instancji co do zasadności i prawidłowości sprostowania pkt 4 decyzji, wskazując, iż z art. 84 ustawy o ochronie przyrody wprost wynika, na jaki termin organ odracza termin uiszczenia opłaty za wycięcie drzew. Organ wydający zezwolenie na wycięcie drzew nie mógł zatem wyznaczyć innego terminu, aniżeli ten, który wynika wprost z ustawy, co zdaniem organu I i II instancji, uzasadniało sprostowanie decyzji w tym zakresie. Organ wskazał, iż omyłka pisarska to między innymi widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów lub zwrotów i taki przypadek, zdaniem organu, występuje w przedmiotowej sprawie. W skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] roku skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieść istotny wpływ na wynik sprawy, a to: I. art. 113 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że możliwe i trafne jest zastosowanie tych przepisów, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie spełnione zostały przesłanki z art. 113 k.p.a. tzn. dokonane sprostowanie w zaskarżonym postanowieniu Burmistrza Miasta B. z dnia [...] znak [...] w sprawie sprostowania z urzędu decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] znak [...] nie dotyczyło błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek wydanej przez ten organ decyzji, lecz stanowiło istotną zmianę pierwotnej decyzji co do meritum; w wyniku czego nieprawidłowo utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, II. art. 8 oraz art., 16 w zw. z art. 113 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej i zasady trwałości decyzji, w sytuacji, gdy w prawomocnej decyzji dokonano istotnych zmian w kwestiach merytorycznych posługując się błędnie procedurą prostowania oczywistej omyłki pisarskiej, które to naruszenia bezpośrednio rzutują na interes strony, co pozwala organowi postawić zarzut obrazy ww. podstawowych zasad postępowania. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] oraz postanowienia organu I instancji z dnia [...] znak: [...] w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu, który wydał ww. zaskarżone postanowienie, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało w całości swoje stanowisko w sprawie wyrażone w postanowieniu z dnia [...] wnosząc o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. jest kwestia dopuszczalności sprostowania w decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] znak: [...], na mocy której udzielono skarżącej zezwolenia na wykonanie usunięcia drzew, pkt 4 tej decyzji, w którym zawarto zapis dotyczący terminu odroczenia uiszczenia opłaty za wycięcie drzew. W treści uzasadnienia skargi skarżąca podniosła, iż jej zdaniem sprostowanie pkt 4 przedmiotowej decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. było niedopuszczalne, albowiem zmieniony zapis nie stanowił oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej, lecz w sposób merytoryczny kształtował jej prawa i obowiązki. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej należało uznać za prawidłowe. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a., przedmiotem sprostowania mogą być błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez organ administracji publicznej decyzjach. Błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego. Z kolei błąd pisarski należy rozumieć jako widoczne prima facie, niezamierzone, niewłaściwe użycie wyrazu lub zwrotu, mylną pisownię, opuszczenie lub dodanie jakiegoś wyrazu. Należy przy tym zastrzec, iż granicami dopuszczalności sprostowania jest oczywistość stwierdzonych omyłek i błędów. Oczywistość omyłki lub błędu może wynikać bądź z natury samej omyłki, bądź też z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem lub treścią wniosku. Możliwość niezwłocznego i niepozostawiającego jakichkolwiek wątpliwości wykrycia uchybienia w drodze prostego zestawienia rozstrzygnięcia z zebranymi w sprawie dokumentami stanowi kryterium do stwierdzenia oczywistości błędu lub omyłki. Innymi słowy, błąd lub omyłka nie ma charakteru oczywistego, jeżeli ich stwierdzenie wymaga głębszej analizy akt postępowania. Należy podkreślić, iż z istoty instytucji sprostowania oczywistej omyłki lub błędu wynika, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia, zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Zatem kwestia czy prostowana okoliczność jest poparta dokumentami znajdującymi się w aktach postępowania nie ma znaczenia dla oceny możliwości dokonania sprostowania. Z powyższych rozważań wynika, iż instytucja sprostowania ma zastosowanie jedynie do błędów i omyłek o charakterze nieistotnym. Oczywistym jest zatem, że w trybie sprostowania nie można zmienić najistotniejszego elementu decyzji administracyjnej, jakim jest jej sentencja (rozstrzygniecie), w której to zostaje wszak wyrażona wola organu administracji publicznej. Niedopuszczalna jest modyfikacja praw i obowiązków stron postępowania, w której wydano prostowaną decyzję. Jeżeli sprostowaniu podlegają tylko błędy i omyłki oczywiste, to a contrario uzasadnionym jest twierdzenie, iż nie mogą być prostowane błędy i omyłki nieposiadające cechy oczywistości. Nie można bowiem uznać za nieistotne i oczywiste błędy, który dopuszczono się w procesie stosowania prawa, a zatem co do ustalenia stanu faktycznego, właściwego przepisu prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania konkretnej normy prawnej. W związku z powyższym należy skonstatować, iż instytucja sprostowania nie może być wykorzystywana do naprawiania błędów dotyczących stosowania prawa (por. B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, AUWr 1988, Nr 153, s 9-10; Wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 717/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zgodzić się ze skarżącą, iż organy obu instancji wykroczyły poza dyspozycję przepisu art. 113 § 1 k.p.a., nieprawidłowo korygując w tym trybie zapis pkt 4 decyzji z dnia [...]. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z pkt 4 przedmiotowej decyzji w jej pierwotnym brzmieniu, organ I instancji, udzielając skarżącej zezwolenia na wycięcie wymienionych w niej drzew, odroczył termin uiszczenia opłaty "na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia". Na mocy tej decyzji organ zobowiązał skarżącą także do wykonania nasadzeń zastępczych. W tym celu skarżąca, wykonując nałożone na nią obowiązki, przez okres trzech lat od dnia wydania decyzji z dnia [...] ponosiła koszty nie tylko wykonania samych nasadzeń zastępczych, ale także ich pielęgnacji oraz utrzymania w stanie żywotności. Należy zatem zauważyć iż termin, do którego odroczono uiszczenie opłaty był ściśle związany z czasem trwania wykonywania obowiązków nałożonych na skarżącą ww. decyzją. Mając na względzie powyższe, Sąd podziela stanowisko skarżącej, że zapis pkt 4 przedmiotowej decyzji obejmował kwestię merytoryczną, która nie podlega sprostowaniu na podstawie art. 113 k.p.a. Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska organu I i II instancji, iż sprostowanie pkt 4 rzeczonej decyzji dotyczyło oczywistej omyłki. Należy dodać, iż organ I instancji określił termin odroczenia uiszczenia opłaty na okres "3 lat od dnia wydania zezwolenia" nie tylko w treści pkt 4 ww. decyzji, lecz także w dalszej części jej uzasadnienia. W związku z tym nie można podzielić stanowiska organu o oczywistej omyłce w tym zakresie, albowiem nie jest ona widoczna prima facie oraz nie można jej stwierdzić, bez przeanalizowania akt sprawy oraz mających zastosowanie w tej sprawie obowiązujących przepisów prawnych. Zresztą stanowisko organów obu instancji może budzić zastrzeżenia także w zakresie powoływanej przez organy zgodności sprostowania z art. 84 ust. 3 ustawy z 16 IV 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.). Przepis ten obowiązuje w powoływanym przez organy brzmieniu dopiero od dnia 28 sierpnia 2015 r. i ma zastosowanie do postępowań wszczętych po tej dacie (zob. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2015 r., poz. 1045). Tymczasem postępowanie zakończone prostowaną decyzją w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew wszczęto 20 sierpnia 2015 r. (data wpływu żądania do organu administracji publicznej). Oznacza to, że w sprawie zastosowanie znajdowały przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji, w tym art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Nie tracąc z pola widzenia powyższych rozważań, ponadto należy zwrócić uwagę na chronologię relewantnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że decyzja z dnia [...] po raz pierwszy była prostowana postanowieniem z dnia [...] w zakresie pkt 5, tj. terminu do dokonania nasadzeń zastępczych. Powyższe sprostowanie należy uznać za zasadne, albowiem pierwotnie wyznaczony termin do wykonania nasadzeń omyłkowo został określony na dzień występujący jeszcze przed datą wydania przedmiotowej decyzji. Jednakże w tymże sprostowaniu nie sprostowano także pkt 4 decyzji z dnia [...], który był przedmiotem sprostowania dopiero w dniu 7 listopada 2018r. W związku z tym skarżąca wykonywała obowiązki nałożone na nią przedmiotową decyzją, zgodnie z jej brzmieniem ustalonym w dniu [...] i z uwzględnieniem sprostowania z dnia [...] w zakresie pkt 5 decyzji. Skarżąca, po wykonaniu nasadzeń zastępczych i upływie terminu, na który został odroczony termin płatności opłaty wystąpiła do Burmistrza Miasta B. z wnioskiem o umorzenie płatności ww. opłaty. Co więcej, w odpowiedzi na wniosek skarżącej organ przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie uiszczenia opłaty, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie skarżącej o terminie przeprowadzenia oględzin dokonanych nasadzeń zastępczych oraz protokół z przeprowadzenia oględzin, stwierdzający wykonanie przez skarżącą nasadzeń zastępczych zgodnie z zapisami decyzji z dnia [...] Dopiero na tym etapie sprawy organ I instancji, w dniu [...] dokonał spornego sprostowania w zakresie pkt 4 decyzji, zmieniając zapis o odroczeniu terminu uiszczenia opłaty z "3 lat od dnia wydania zezwolenia" na "3 lata od dnia upływu terminu wskazanego na wykonanie nasadzeń następczych". Powyższa zmiana oznacza dla skarżącej różnicę 9 miesięcy, w których byłaby narażona na kolejne znaczące koszty pielęgnacji i utrzymania nasadzeń zastępczych. W tym kontekście należy zważyć, iż późniejsze sprostowanie błędu, chociażby oczywistego, nie może z mocą wsteczną wywierać negatywnych skutków dla podmiotu. W orzecznictwie został utrwalony pogląd o niedopuszczalności przerzucania na stronę postępowania skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji (por. Wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, Wyrok NSA z 9 listopada 1987 r., III SA 875/87, Wyrok SN z 5 października 1994 r., III ARN 46/94). W judykaturze wskazuje się również na zasadę ochrony obywatela działającego w dobrej wierze, który nie może ponosić negatywnych skutków uchybień organu administracji. Nie można bowiem zgodzić się na przejście odpowiedzialności na obywatela za uchybienia organu, w sytuacji, kiedy obywatel działa w przekonaniu, że odnoszące się do niego czynności organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1997 r., I SA/Lu 459/96; wyrok SN z dnia 5 października 1994 r., III ARN 46/94). Mając na względzie całokształt wyżej przedstawionych okoliczność sprawy, rację ma skarżąca, iż postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] organu I instancji oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] naruszają zasady wyrażone w art. 8 i 16 k.p.a, tj. zasadę pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej i zasadę trwałości decyzji. Organy w sposób nieprawidłowy zastosowały instytucję sprostowania decyzji, na skutek czego dokonano merytorycznej zmiany decyzji po ponad 3 latach, kiedy to już skarżąca uczyniła zadość wszystkim obowiązkom wynikającym z tej decyzji w jej dotychczasowym brzmieniu. Dopiero na etapie postępowania, kiedy skarżąca, w wyniku uczynienia zadość obowiązkom wynikającym z tej decyzji, wyraziła wolę zrealizowania swojego uprawnienia, a to umorzenia uiszczenia odroczonej opłaty, organ sprostował rzeczoną decyzję w ten sposób, że de facto wydłużył czas trwania obowiązków skarżącej z niej wynikających. Skarżąca aż do dnia złożenia wniosku o umorzenie uiszczenia opłaty, działając w dobrej wierze, wypełniała swoje obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] i nie może ponosić negatywnych skutków za błędne oznaczenie przez organ terminu odroczenia uiszczenia opłaty. Mając na względzie powyższe Sąd, w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił postanowienie organu II instancji oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. Skarżąca opłaciła skargę stosownym wpisem sądowym oraz była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Na koszty jej przyznane od organu odwoławczego w wysokości 597 zł składa się wpis od skargi - 100 zł i koszty zastępstwa procesowego, tj. koszty wynagrodzenia pełnomocnika zawodowego wraz ze stosowną opłatą od pełnomocnictwa w łącznej kwocie - 497 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.