II OSK 3277/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. X. [...] w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1139/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. X. [...] w A. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 16 października 2018 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych miejsc postojowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Łd 1139/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. X. [...] w A. (zwanej dalej także "Wspólnotą Mieszkaniową") na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 16 października 2018 r., [...], [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych miejsc postojowych. Zaskarżony wyrok poprzedziły następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 29 maja 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") wpłynęło pismo Spółdzielni Y. w A. informujące, że roboty budowlane remontu jezdni i chodnika wykonywane przez Wspólnotę Mieszkaniową wykraczają poza zakres prac zgłoszonych do Starostwa Powiatowego w A.. Wskazano, że Wspólnota Mieszkaniowa dokonała wycięcia pasa zieleni izolacyjnej, wykonuje roboty budowlane w granicy działki, a zakres zgłoszenia do Starostwa obejmował remont jezdni i chodnika wraz ze zmianą nawierzchni chodnika i nawierzchni jezdni. Zdaniem Spółdzielni wykonywanie robót budowlanych w granicy działki spowoduje, że nastąpi utwardzenie terenu i budowa nowych miejsc parkingowych niezgodnie ze złożonym wnioskiem. Dojdzie też do naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę pisma tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 – uw. NSA, dalej "r.w.t.") (k. 6-11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia 10 lipca 2017 r., [...], [...] Powiatowy Inspektor nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej rozbiórkę będących w budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 4,36 x 83,90 m, usytuowanych na działkach [...] i [...] w miejscowości A. przy ul. X.[...]. Na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej decyzją z dnia 5 października 2017 r., [...], [...] Wojewódzki Inspektor uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że w sprawie należy prawidłowo ustalić krąg stron postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem właścicieli działek [...] i [...] (k. 79-81 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia 30 listopada 2017 r., [...], [...] Powiatowy Inspektor ponownie nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej rozbiórkę będących w budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 4,36 x 83,90 m, usytuowanych na działkach [...] i [...] (k. 97-98 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W wyniku odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej decyzją z dnia 10 kwietnia 2018 r., [...], [...] Wojewódzki Inspektor uchylił w całości zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi (k. 108-112 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzję organu odwoławczego wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r., II SA/Łd 500/18 uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W ocenie Sądu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), gdy tymczasem na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można ocenić możliwości zalegalizowania spornego parkingu (k. 116-125 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia 2 października 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że sporne roboty, mające stanowić utwardzenie gruntu, zostały wykonane w celu uporządkowania terenu i zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców, a także zapewnienia "bardziej komfortowych i przede wszystkim bezpieczniejszych warunków wsiadania i wysiadania oraz załadunku i wyładunku pojazdów", których postój odbywać ma się wyłącznie na terenie drogi wewnętrznej. Teren utwardzenia ma przy tym nie być wykorzystywany w celu postoju pojazdów między innymi z tego powodu, że na tym obszarze usytuowane zostały gazony z roślinami. Strona wskazała, że w toku procesu inwestycyjnego doszło do zmiany zamierzenia inwestorskiego polegającego na budowie miejsc postojowych, a efektem tej zmiany było cofnięcie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w tym zakresie. Nadto, Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że "stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wskazujące na niezgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi zdaje się nie uwzględniać możliwości skorzystania z instytucji odstępstwa określonej w art. 9 ustawy (...) Prawo budowlane". Decyzją z dnia 16 października 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 30 listopada 2017 r., [...] i nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej rozbiórkę samowolnie wybudowanych miejsc postojowych dla samochodów osobowych o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 4,36 x 83,90 m, usytuowanych na działkach [...] i [...] przy ul. X. [...] w A.. W ocenie organu bezsporny jest zakres czynności dokonanych przez Wspólnotę Mieszkaniową polegający między innymi na ułożeniu na spornym terenie płyt ażurowych betonowych na 3 cm warstwie podsypki cementowo-piaskowej, [...] cm kruszywa łamanego, 10 cm podsypki piaskowej. Organ wyjaśnił, że "utwardzenie powierzchni gruntu" stanowi pojęcie języka prawnego, bez określenia przez ustawodawcę jego definicji legalnej. Zgodnie z dominującym stanowiskiem sądownictwa administracyjnego przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc na przykład wylanie płyty betonowej, czy ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b."). Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają na przykład na wyrównaniu terenu. Już samo naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Organ podkreślił jednak, że mało precyzyjne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. może prowadzić do nadużyć powodujących faktycznie realizację samowoli budowlanych. Organ podniósł, że zgodnie z intencją ustawodawcy utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych powinno mieć miejsce na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 P.b., to znaczy na terenie na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że Wspólnota Mieszkaniowa na żadnym etapie postępowania przed organem pierwszej instancji nie wskazała jednak, jaki jest cel podejmowanych przez nią działań związanych ze spornym zwiększeniem trwałości podłoża nieruchomości, od początku konsekwentnie podając jedynie, że chodzi o samo utwardzenie powierzchni gruntu. Zdaniem organu z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nie sposób przyjąć, że miało ono służyć celom związanym z realizacją prac budowlanych obejmujących remont jezdni i chodnika dla pieszych przy bloku mieszkalnym przy ul. X. [...] w A., wykonywanych w oparciu o zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w A. z dnia 25 sierpnia 2016 r. Roboty zostały zakończone, zaś utwardzenia nie zdemontowano. Zdaniem organu rzeczywisty cel zamierzony przez Wspólnotę Mieszkaniową realizowaną inwestycją określony został we wniosku z dnia 29 marca 2017 r. o pozwolenie na budowę "stanowisk postojowych dla pojazdów osobowych powyżej 10 stanowisk dla mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej X. [...] działka nr ewid. [...] obręb 10 m. A zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - jednostka urbanistyczna MW1", cofniętym następnie pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. Sporne zamierzenie inwestycyjne zostało określone w ten sposób również w uzasadnieniu decyzji Burmistrza A z dnia 28 kwietnia 2017 r. Wobec jednoznacznie określonego zarówno zamierzonego jak i rzeczywistego sposobu wykorzystywania spornego utwardzenia, podważenia prawidłowości powyższego ustalenia w żadnej mierze nie może stanowić treść umowy z dnia 10 lipca 2016 r. (nie określająca celu robót zleconych do wykonania), jak również brak wydzielenia odrębnych miejsc postojowych czy oznakowania terenu jako parking. Wojewódzki Inspektor odmówił przy tym wiary twierdzeniom Wspólnoty Mieszkaniowej o zmianie przeznaczenia zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego, jakoby utwardzenie miało zostać wykonane w celu uporządkowania terenu i zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców, z uwagi na ich sprzeczność ze zgromadzonym w sprawie materiałem fotograficznym. W ocenie organu wyjaśnienia Wspólnoty są wewnętrznie sprzeczne. Oceny prawdziwości twierdzeń Wspólnoty w tym zakresie nie zmienia również sygnalizowane rozmieszczenie na spornym obszarze gazonów z roślinnością. Samo ich umieszczenie w toku trwania postępowania administracyjnego w sprawie o rozbiórkę spornego obiektu, z jednoczesną możliwością przemieszczania gazonów, uzasadniają przekonanie organu stopnia wojewódzkiego o podjęciu działań z tym związanych wyłącznie w celu obejścia prawa. Organ podkreślił, że mocą rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285), obowiązującego od dnia 1 stycznia 2018 r., zmieniono r.w.t., wprowadzając do polskiego porządku prawnego między innymi definicję legalną parkingu. Zgodnie z § 3 pkt 25 r.w.t. ilekroć w akcie tym jest mowa o parkingu należy przez to rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora niewątpliwie w wyniku utwardzenia przez Wspólnotę powierzchni gruntu na spornym terenie powstały miejsca postojowe. Organ dodał, że możliwość takiego zakwalifikowania obiektu powstałego w wyniku utwardzenia terenu zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, czemu dał wyraz między innymi w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., II OSK 593/12. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Inspektor uznał, że w sprawie zastosowanie mógłby znaleźć art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Podzielił przy tym stanowisko sądownictwa administracyjnego, zgodnie z którym art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć do postoju pojazdów, gdyż takie roboty obejmuje inna regulacja tej ustawy, to jest art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b.. Przepis ten obejmuje utwardzenie służące innym celom niż ruch i postój pojazdów. Przenosząc powyższe na realia sprawy Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że wymiary zrealizowanej inwestycji po największym jej obrysie wynoszą 4,36 x 83,90 m, jak również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazują, że na wykonywanym utwardzeniu może znaleźć miejsce postojowe więcej aniżeli 10 samochodów osobowych. Tym samym organ uznał, że doszło do realizacji przedsięwzięcia budowlanego nie korzystającego z ustawowego zwolnienia z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie zastosowanie w sprawie powinna znaleźć ogólna regulacja z art. 28 ust. 1 P.b. Wspólnota Mieszkaniowa przed rozpoczęciem inwestycji nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji zdaniem organu zasadne było wszczęcie postępowania w trybie art. 48 P.b. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora nie było jednak możliwości zastosowania do spornego obiektu mechanizmów procedury legalizacyjnej. Nie została bowiem spełniona przesłanka z art. 48 ust. 2 P.b. dotycząca zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. W myśl § 19 ust. 2 r.w.t. odległość miejsc postojowych nie może być mniejsza aniżeli: 3 m od granicy działki - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, 6 m w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie, oraz 16 m w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych. Odległość zrealizowanej inwestycji od granicy sąsiedniej działki [...] jest mniejsza, aniżeli wymagana wskazanymi wyżej normami, co wprost wynika z map i rysunków załączonych do zgłoszenia z dnia 25 sierpnia 2016 r. Nie ma przy tym rzeczywistej możliwości odsunięcia parkingu, albowiem w ten sposób inwestycja zostałaby usytuowana na istniejącej drodze wewnętrznej. Z tych samych powodów nie jest możliwe przeprowadzenie robót budowlanych dostosowujących parking istniejący w obecnym kształcie do minimalnych wymogów określających długość miejsc postojowych dla samochodów osobowych (§ 21 ust. 1 pkt 1 r.w.t.) jako 5 m. W takiej sytuacji sporny obiekt znalazłby się bowiem w przeważającej części poza obecnym obszarem inwestycji. Wojewódzki Inspektor stwierdził wreszcie, że wbrew stanowisku Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest możliwe skorzystanie z mechanizmów odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 9 P.b., bowiem w obecnie obowiązującym stanie prawnym uzyskanie tego rodzaju odstępstwa możliwe jest jedynie w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., a nadto art. 48 ust. 1 P.b. (poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i wdrożenie przewidzianego tam postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, podczas gdy roboty budowlane nie polegały na budowie obiektu budowlanego i nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę), § 19 ust. 2 i § 21 ust. 1 r.w.t. (poprzez ich nieuprawnione zastosowanie), § 3 pkt 25 r.w.t. (poprzez jego nieuprawnione zastosowanie) oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. (poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że utwardzenie powierzchni gruntu korzysta ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy ma miejsce na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 P.b.). Dodatkowo Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że uchybiono art. 9 ust. 1-3 P.b. przez uznanie, że przepisy te stosuje się wyłącznie przed udzieleniem pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu legalizacyjnym. Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Łd 1139/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej. Na wstępie podkreślił, że sąd administracyjny już się w sprawie wypowiadał w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r., II SA/Łd 500/18, w którym uchylono kasacyjną decyzję z dnia 30 listopada 2017 r., [...]. W orzeczeniu tym wskazano, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na ocenę możliwości zalegalizowania spornego parkingu. Sąd (II SA/Łd 500/18) zauważył, że poczyniono już ustalenia wskazujące na brak możliwości dokonania legalizacji obiektu przy uwzględnieniu odległości parkingu od granicy działki Spółdzielni Y. w A. oraz konieczności spełnienia wymagań wynikających z § 21 ust. 1 r.w.t. W wyroku wydanym w niniejszej sprawie (II SA/Łd 1139/18) Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy przemawia za uznaniem prawidłowości stanowiska zajętego przez organy co do wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową miejsc parkingowych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd wskazał dalej, że wbrew twierdzeniom skarżącej od początku jej celem była budowa miejsc postojowych. Dowodem na tę okoliczność może być fakt złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę, który strona następnie cofnęła. Potwierdzeniem powyższego może być też wniosek o pozwolenie na wycinkę drzew. Z decyzji Burmistrza A z dnia 28 kwietnia 2017 r. wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa wystąpiła do tego organu z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wycinkę 7 sztuk drzew rosnących na działce [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że planowana wycinka spowodowana jest budową stanowisk postojowych dla samochodów osobowych mieszkańców bloku X.[...]. Zdaniem Sądu opisane okoliczności wskazują, że Wspólnota Mieszkaniowa w granicy działki [...] realizowała miejsca postojowe, przy czym wielkość parkingu świadczy o realizacji obiektu większego aniżeli wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia jest fakt, że teren spornej inwestycji użytkowany był jako parking, co wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt administracyjnych sprawy (dokumentacja fotograficzna organu powiatowego z dnia 27 września 2017 r. i 19 marca 2018 r., dokumentacja fotograficzna Spółdzielni Y. w A. stanowiąca załącznik do pism z dnia 17 lipca 2017 r. oraz 30 marca 2018 r.). Tych ustaleń, wobec zgromadzonego materiału dowodowego, nie zmienia natomiast dokumentacja fotograficzna wskazująca na usytuowanie na tym terenie gazonów z roślinnością. Zdaniem Sądu organ słusznie zauważył, że nie są one trwale połączone z gruntem i w każdym czasie mogą zostać usunięte. Przekwalifikowanie planowanych robót było więc próbą ominięcia przepisów prawa. Przechodząc do zagadnień prawnych Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie było możliwości dokonania legalizacji spornej inwestycji, a to oznacza, że należało orzec o jej rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Legalizacja była wyłączona z uwagi na naruszenie § 19 ust. 2 r.w.t. Nie było przy tym też możliwości przeprowadzenia robót dostosowujących parking do minimalnych wymogów określających długość miejsc postojowych dla samochodów osobowych (stosownie do treści normy § 21 ust. 1 pkt 1 r.w.t) jako 5 m, bowiem obiekt wykraczałby poza obecny obszar inwestycji. Gdy chodzi o kwestię odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych z art. 9 P.b. Sąd wskazał, że przeciwnie do stanowiska organu niekiedy dopuszcza się możliwość złożenia wniosku w tym zakresie w postępowaniu naprawczym. Zwrócił jednak uwagę, że to inwestor przede wszystkim powinien ubiegać się o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, co podlega ocenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W realiach sprawy Wspólnota Mieszkaniowa dopiero w piśmie z dnia 2 października 2018 r. z ostrożności procesowej podniosła, że stanowisko Wojewódzkiego Inspektora zdaje się nie uwzględniać możliwości skorzystania z instytucji odstępstwa z art. 9 P.b. Zarazem konsekwentnie jednak twierdziła, że inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem kwestia uzyskania odstępstwa była bezprzedmiotowa. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. X. [...] w A. podnosząc przy tym zarzuty naruszenia: 1. art. 3 § 1 w zw. art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej w sposób wadliwy, czego wyrazem było zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji uchybień z zakresu administracyjnego prawa procesowego, jakich dopuścił się Wojewódzki Inspektor przy wydaniu kontrolowanej decyzji z dnia 16 października 2018 r., [...] polegających na: a. błędnym, dokonanym na podstawie nie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału, a przez to noszącym znamiona dowolności, ustaleniu, iż rozpatrywane utwardzenie powierzchni gruntu stanowi w istocie "miejsca postojowe dla samochodów osobowych"; "na wykonywanym utwardzeniu może znaleźć miejsce postojowe więcej, aniżeli 10 samochodów osobowych"; czy też, że "rzeczywisty cel zamierzony przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową realizowaną inwestycją określony został we wniosku z dnia 29 marca 2017 r. o pozwolenie na budowę"; b. dokonaniu oceny prawnej spornej inwestycji nie na podstawie zakresu faktycznie wykonanych robót i towarzyszącego ich realizacji zamiaru inwestora (wykazanego za pomocą przedłożonych dowodów), lecz na podstawie incydentalnego wykorzystania (użytkowania) spornego utwardzenia, to jest okoliczności mającej miejsce już na etapie jego użytkowania; c. pominięciu okoliczności, iż parkowanie samochodów na terenie wykonanego utwardzenia mogło mieć (i faktycznie miało) miejsce bez zgody, a nawet wbrew woli inwestora 2. art. 3 § 1 w zw. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w z w. z art. 48 ust. 1 P.b. poprzez przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej w sposób wadliwy, czego wyrazem było zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji uchybienia z zakresu prawa materialnego, jakiego dopuścił się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy wydaniu kontrolowanej decyzji polegającego na wdrożeniu postępowania z art. 48 ust. 1 P.b. dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, podczas gdy sporne roboty budowlane nie polegały na budowie obiektu budowlanego, jak również nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę; 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wadliwy, bez ustosunkowania się do istotnej części zarzutów sformułowanych w skardze, mających wpływ na ocenę prawidłowości działania organu administracji publicznej, mianowicie zarzutów naruszenia: a. art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw przyjętej przez organ kwalifikacji prawnej spornej inwestycji, w szczególności w kontekście praktycznej możliwości rozróżnienia wykonania utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i budowy parkingu (miejsc postojowych dla samochodów), b. § 3 pkt 25 r.w.t poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, podczas gdy rezultat rozpatrywanych robót budowlanych nie prowadził do powstania dojazdów, stanowisk postojowych, czy choćby wydzielonej powierzchni terenu, a zatem w przypadku spornej inwestycji nie występuje jakimkolwiek element składowy definicji legalnej parkingu, którego występowanie mogłoby uzasadnić odwołanie się do tej definicji; c. art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym zawężeniu jego hipotezy i przyjęciu, że utwardzenie powierzchni gruntu, o którym w nim mowa, korzysta ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy "ma miejsce na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 P.b., to znaczy na terenie na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego", jak również, że inwestor dla skorzystania z dobrodziejstwa wspomnianego zwolnienia zobligowany jest wykazać cel wykonywanego utwardzenia. d. art. 9 ust. 3 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inicjatywa w zastosowaniu instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych leży po stronie inwestora, podczas gdy z treści przepisu wprost wynika, że wniosek do ministra o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo składa – w przypadku postępowania naprawczego – organ nadzoru budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną. W piśmie procesowym z dnia 30 września 2019 r. Spółdzielnia Y. w A. przedstawiła odpowiedź na skargę kasacyjną domagając się jej oddalenia i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Wspólnota Mieszkaniowa w skardze kasacyjnej wywodzi przede wszystkim, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wadliwie dokonał kontroli legalności działania organów administracji (art. 3 § 1 w zw. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), gdyż miał nie dostrzec po stronie tych organów naruszeń reguł postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W ocenie skarżącej kasacyjnie w tym zakresie w szczególności nietrafnie zaakceptował ustalenia ukierunkowane na postrzeganie spornego utwardzenia powierzchni gruntu jako miejsc postojowych dla samochodów osobowych i to w ilości większej niż 10 samochodów osobowych. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej nie powinno się uznać za prawidłowe ustaleń organu, który rzeczywistego celu robót doszukiwał się w wycofanym wniosku o pozwolenie na budowę oraz spostrzeżeniach co do faktycznego wykorzystania działki. Nie uwzględniono także, że parkowanie pojazdów w miejscu utwardzenia gruntu mogło mieć miejsce bez zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższych zarzutów nie można uznać za trafne. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów, której funkcja – jak się najczęściej wskazuje w doktrynie – służy temu "by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, to jest zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 155). Naczelny Sąd Administracyjny celowo przywołał tu reguły oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Chciał bowiem zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie właściwe wnioski i ustalenia mogą być wyprowadzone właśnie z całokształtu materiału dowodowego. Wspólnota Mieszkaniowa w skardze kasacyjnej zaprzecza, że zrealizowała na działkach [...] i [...] miejsca postojowe. Inwestycję, w części spornej, nazwała po prostu utwardzeniem gruntu, które powinno podpadać pod art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. i być mocą tego wyjątku zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wspólnota konsekwentnie też zaprzeczała, że utwardzenie gruntu służyć miało postojowi pojazdów, natomiast zdarzenia, gdy taki postój miał miejsce, określała jako "incydentalne" oraz następujące bez jej zgody. Tezom Wspólnoty Mieszkaniowej zaprzecza analiza całokształtu materiału dowodowego. Rozumowanie skarżącej kasacyjnie byłoby zrozumiałe, gdyby rzeczywiście okoliczności nie wskazywały na budowę przez nią parkingu, a o postojowej funkcji utwardzonych miejsc świadczyłyby tylko nieuprawnione zachowania mieszkańców budynku[...]. Należy jednak dostrzec, że jak trafnie zauważyły organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku II SA/Łd 1139/18, wiele dowodów potwierdza, że na działkach [...] i [...], wzdłuż granicy z działką [...], w z góry przyjętym zamiarze miały powstać miejsca postojowe i takowe wykonano. Z akt administracyjnych wynika, że 28 marca 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę dla "budowy stanowisk postojowych dla pojazdów osobowych powyżej 10 stanowisk" na działce [...] (k. 39-40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wniosek ten co prawda cofnęła, jednakże był on czytelnym dowodem na to, że skarżąca miała w planach budowę parkingu. Jak wiadomo, roboty budowlane prowadzono ostatecznie na podstawie zgłoszenia, przy czym zgłoszenie to objęło cały teren działki [...] przed budynkiem 15, a więc i z całą pewnością utwardzenie miało obejmować teren zamierzonego parkingu. Potwierdzeniem powyższego jest też wniosek o pozwolenie na usunięcie drzew. Z decyzji Burmistrza A z dnia 28 kwietnia 2017 r. wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa wystąpiła do tego organu z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wycinkę 7 sztuk drzew rosnących na działce [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że planowana wycinka spowodowana jest budową stanowisk postojowych dla samochodów osobowych mieszkańców bloku X.[...]. Ocena wskazanych wyżej dokumentów (zwłaszcza wniosku o pozwolenie na budowę i zgłoszenia) mogłaby być przedmiotem dyskusji, gdyby nie dalsze dowody – fotografie sporządzone przez organ w toku oględzin oraz fotografie strony postępowania Spółdzielni Y. w A., na których jednoznacznie widać, że wzdłuż działki [...] zrealizowano miejsca postojowe dla pojazdów. Co prawda miejsca te nie są oznaczone, jednakże uznanie, że wyłożony ażurowymi płytami teren, otoczony krawężnikiem, o wielkości odpowiadającej długości samochodu osobowego, nie jest parkingiem byłoby zaprzeczeniem zasad doświadczenia życiowego. Warto także podkreślić, że na fotografiach znajdujących się w aktach widać cały szpaler samochodów zaparkowanych na miejscach postojowych, które Wspólnota Mieszkaniowa określa jako służące innym celom niż parkingowe utwardzenie terenu. Naczelny Sąd Administracyjny ubocznie zauważa, że nawet publicznie dostępne bazy danych przestrzennych (https://[...].e-mapa.net - ortofotomapa) potwierdzają, że sporne utwardzenie pełni funkcję parkingu (na zdjęciach lotniczych widać 15 samochodów na nowo wykonanych miejscach postojowych przy budynku [...]). Podsumowując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi akceptując ich działania w toku kontroli legalności, dokonał w tym zakresie trafnej oceny. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej objął naruszenie art. 3 § 1 w zw. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w z w. z art. 48 ust. 1 P.b. Wspólnota Mieszkaniowa uważa, że ustalenia poczynione w toku postępowania powinny prowadzić Sąd do konkluzji, że utwardziła ona jedynie teren swojej działki, a to zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie wymagało pozwolenia na budowę. Z przyczyn opisanych już wyżej – to jest wobec uznania za prawidłowe ustaleń Wojewódzkiego Inspektora, który stwierdził budowę miejsc postojowych na działkach [...] i [...] – nietrafny jest zarzut jakoby Sąd pierwszej instancji miał nie dopatrzeć się po stronie organu naruszenia art. 48 ust. 1 P.b. Organ i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyprowadziły trafne wnioski z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. Wobec regulacji stanowiącej, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie" wywodzić można a contrario, że większy zespół miejsc postojowych wymaga takiego pozwolenia. Zresztą art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. ukazuje też jednoznacznie, że jeżeli dane miejsce, które technologicznie stanowi tylko teren utwardzony, jest funkcjonalnie przeznaczone do parkowania pojazdów, to podpadać ono będzie właśnie pod ten przepis, a nie pod art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Wracając natomiast do art. 48 ust. 1 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skoro na działkach [...] i [...] zrealizowano miejsca postojowe posiadające więcej aniżeli 10 stanowisk dla samochodów osobowych, to wobec naruszającej przepisy techniczne lokalizacji inwestycji przy granicy działki (§ 19 ust. 2 r.w.t) konieczne było orzeczenie rozbiórki owych miejsc postojowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się także ze skarżącą kasacyjnie, że miało dość do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nie ustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do zarzutów skargi. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie orzeczenia odpowiadające tym wymogom. Nie jest też prawdą, że nie odniósł się do zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej. W wyroku znaleźć można wyczerpujące i jasne wywody prawne dotyczące oceny stanu faktycznego oraz istotnej kwestii relacji prawnej pomiędzy przepisami art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. i art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. Sąd wyjaśnił także, dlaczego uznał trafność zastosowania przez Inspektora Wojewódzkiego art. 48 ust. 1 P.b. W końcowej części uzasadnienia wyroku zaaprobowano także zaskarżoną decyzję od strony proceduralnej, przywołując art. 107 § 3 K.p.a. i zaznaczając, że nie został on naruszony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie można też twierdzić, że doszło do naruszenia art. 9 ust. 3 P.b. Abstrahując od niegdysiejszego sporu w orzecznictwie, czy o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych można ubiegać się na potrzeby procedury legalizacyjnej (współcześnie to doprecyzowano wskazując w art. 9 ust. 2 P.b., że zgoda na odstępstwo następuje "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę"), na potrzeby niniejszej sprawy należy przede wszystkim zaakcentować, że art. 9 P.b. dotyczy "przypadków szczególnie uzasadnionych". Innymi słowy, organ może skorzystać na rzecz inwestora z procedury wnioskowania do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, o odstępstwo od nich, jeżeli zachodzą wyjątkowe okoliczności (najczęściej odległościowo-terenowe), które za tym przemawiają. Oznacza to, że w przypadku inwestycji powstających w standardowych uwarunkowaniach nie można stawiać regulacji z art. 9 P.b. w kontrze organom egzekwującym przepisy techniczno-budowlane. Wspólnota Mieszkaniowa w skardze kasacyjnej trafnie zauważa, że tryb występowania o zgodę na odstępstwo przewiduje udział w nim organu administracji. To jednak nie oznacza, że organ ma obowiązek występować o taką zgodę. Inwestor powinien przede wszystkim wykazać, że istnieją szczególnie uzasadnione powody, aby jego inwestycję zwolnić z określonych obowiązujących norm techniczno-budowlanych. W niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa nie wykazała powodów, dla których do zrealizowanej przez nią inwestycji należało odstąpić od stosowania § 19 r.w.t. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 czerwca 2022 r. (k. 137 akt sądowych).