II SA/Kr 363/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi Firmy Remontowo – Budowlanej [...] Spółka Jawna na postanowienie Wojewody [...] z 23 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Postanowieniem z 3 września 2018r. ([...] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku M. M. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 30.12.2015 r. ([...]) zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej (...)" w zakresie: "- ukształtowania terenu wokół budynków, w tym wydłużenie pochylni zjazdowej do garażu w budynku nr [...] wraz z otaczającymi ją murami oporowymi oraz obsypania tarasów usytuowanych od strony południowej budynków, - usytuowania zewnętrznych miejsc postojowych, -zmiany sposobu odprowadzenia wód opadowych z powierzchni utwardzonych, tarasów, dachów budynków poprzez doprojektowanie dodatkowych trzech podziemnych szczelnych zbiorników na wody opadowe" - wydanej na rzecz Firmy Firma A odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Organ wskazał, że 30.12.2015r. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] zmienił decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z 15 maja 2014r. ([...] oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany obejmujący zmiany w zakresie "-ukształtowania terenu wokół budynków, w tym wydłużenie pochylni zjazdowej do garażu w budynku nr [...] wraz z otaczającymi ją murami oporowymi oraz obsypania tarasów usytuowanych od strony południowej budynków, -usytuowania zewnętrznych miejsc postojowych, -zmiany sposobu odprowadzenia wód opadowych z powierzchni utwardzonych, tarasów, dachów budynków poprzez doprojektowanie dodatkowych trzech podziemnych szczelnych zbiorników na wody opadowe" wydaną na rzecz firmy "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 12.01.2016r. wobec jej niezaskarżenia. W dniu 13.05.2016r. do organu wpłynął wniosek M. M. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ administracyjny stwierdził, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania został zachowany. Dalej wskazał, że wnioskodawczyni oparła wniosek o wznowienie postępowania na tym, że została pominięta w postępowaniu dotyczącym wydania ww. decyzji, mimo tego, że wg. jej opinii powinien przysługiwać jej przymiot strony, jako właścicielowi działki nr [...] obr. [...]. Organ uznał, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] zmieniającej decyzję pozwolenia na budowę nr [...] obszar oddziaływania obiektów w zakresie zmian objętych przedmiotową decyzją, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane (dalej p.b.) obejmował nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...] i dlatego przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tej nieruchomości. Organ doszedł do wniosku, że planowana inwestycja w zakresie zmian określonych decyzją zamienną nr [...] nie wpłynie na możliwość zagospodarowania ani na wykonywanie przez właścicielkę działki [...] przysługującego jej prawa własności, a także nie wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z tej nieruchomości, wobec tego M. M. nie przysługiwał ani nie powinien był przysługiwać status strony w przedmiotowym postępowaniu. Wobec powyższego, Prezydent Miasta K. nie badał czy zrealizowana została przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznał, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalne. Organ stwierdził, że zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z przyczyn formalnych (podmiotowych) z powodu braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie, co za tym idzie z powodu niedopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek złożony przez podmiot niebędący stroną postępowania. Na skutek zażalenia wniesionego przez M. M., Wojewoda postanowieniem z 23 stycznia 2019r. ([...]) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, poprzez całkowicie błędne zastosowanie art. 61a k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 152 § 1 k.p.a. Wojewoda stwierdził równocześnie, że jako niewłaściwy w sprawie wznowienia, a tym samym postępowania wpadkowego zależnego wznowienia - wstrzymania wykonania decyzji nie może wyręczyć organu I instancji w przeprowadzeniu postępowania. Wojewoda uznał, że niedopuszczalne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym było uznanie przez organ I instancji, że skarżącej w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji całkowicie pominął istnienie przesłanek wskazanych w art. 152 § 1 k.p.a., mających wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Powyższe doprowadziło organ II instancji do uznania, że Prezydent Miasta K. nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji zamiennej. Na powyższe postanowienie organu II instancji Firma Firma A . (strona skarżąca) wniosła do WSA w Krakowie skargę, w której zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia organu l instancji w całości pomimo, iż postanowienie to nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a sprawa została wyjaśniona w zakresie wystraczającym dla jej rozstrzygnięcia; 2.art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie nieprawidłowej wykładni zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji m.in. przyjęcie, że organ I instancji nie wykazał braku istnienia przesłanek wskazanych w art. 152 § 1 k.p.a. oraz że M. M. w ustawowym terminie złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 30 grudnia 2015 roku, o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę; 3.art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; 4.art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, 5.art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi poza rozszerzeniem ww. zarzutów, strona skarżąca wskazała, że uczestniczka M. M. nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a., albowiem skutecznego wniosku o wznowienie postępowania nie może stanowić pismo uczestniczki M. M. z 1 lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z przepisem art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej/postanowienia w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy wskazać, że brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, M. M. wniosła o wstrzymanie wykonywania - na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. - ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 30.12.2015 r. ([...]) – tzw. decyzji zamiennej, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej stronie skarżącej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, kończącej postępowanie, podstawowym obowiązkiem organu jest zatem ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Podkreślić należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że dla wstrzymania wykonania decyzji w ww. trybie, musi zaistnieć taki stan, w którym na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ wstępnie jest przekonany o konieczności jej uchylenia, z uwagi na rzeczywiste wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. Nadto, przy dokonywaniu powyższych ustaleń organ nie może abstrahować od etapu na jakim znajduje się postępowanie wznowieniowe, w chwili orzekania o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania decyzji, tj. czy postępowanie to znajduje się w fazie wstępnej, czy też nastąpiło już formalne wszczęcie zasadniczego postępowania wznowieniowego. Podmiot, który jest adresatem ostatecznej decyzji ma prawo do jej wykonywania i dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji, nie można odmawiać takiemu podmiotowi prawa do wykonywania praw wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji stanowi tymczasowe pozbawienie wykonywania praw z takiej decyzji, a to oznacza, że wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji możliwe jest tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Ewentualne wstrzymywanie wykonywania ostatecznej decyzji przed wszczęciem postępowania wznowieniowego oznaczałoby ingerencję w wykonalność takiej decyzji poza trybem wznowienia postępowania. Jest jeszcze jeden istotny argument potwierdzający legalność zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. dopuszczalność wstrzymywania wykonywania ostatecznej decyzji możliwe jest tylko wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Prawdopodobieństwo takie może zachodzić tylko wówczas, gdy co najmniej prawdopodobnym będzie wystąpienie przynajmniej jednej z przesłanek wznowienia postępowania. Tym samym już przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji musiałoby dojść do oceny dokonywanej przez organ administracji tak co do zaistnienia przesłanki wznowienia i prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji. Dokonywanie zaś oceny ewentualnego zaistnienia przesłanki wznowieniowej dopuszczalne tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego, co wyraźnie wynika z art. 149 § 2 k.p.a. stanowiącym, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Trafnie ujął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. I SA/Sz 783/2010 wskazując, że "postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 k.p.a.)". Sąd w tym składzie w pełni popiera ten pogląd. Jak słusznie zauważył Wojewoda - w dacie wydania ww. rozstrzygnięcia z 24 stycznia 2019 r. – Prezydent Miasta K. nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, a zatem postępowanie wznowieniowe nie zostało jeszcze wszczęte. W tym stanie rzeczy postępowanie w zakresie wstrzymania wykonania decyzji przed wszczęciem postępowania wznowieniowego nie mogło być prowadzone, a wydane w jego toku rozstrzygnięcie należało ocenić jako przedwczesne. W konkluzji nie do końca trafnych motywów podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zasadnie wskazał, że Prezydent Miasta K. nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji zamiennej. W tym stanie rzeczy uchylenie przez Wojewodę postanowienia organu I instancji - przy konieczności rozpoznania wniosku o wznowienie - otwiera drogę do ponownego badania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Nie można bowiem wykluczyć, że dojdzie do wznowienia postępowania. Zmiana okoliczności sprawy będzie obligowała więc organ do powtórnej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że ww. postanowienie organu odwoławczego jest co do zasady słuszne, jednakże uzasadnienie motywów jego podjęcia nie do końca trafne. Powyższe stanowi naruszanie art. 107 k.p.a. jednakże nie na tyle istotne by doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego albowiem dotyczą one oceny zaistnienia formalnej przesłanki wznowieniowej (w zakresie ustalenia czy M. M. w ustawowym terminie złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydent miasta K. nr [...] z 30 grudnia 2015 o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę), czego Sąd nie może w tym postępowaniu ocenić, a to dlatego, że przekracza to granice tej sprawy. Nie mniej na marginesie wskazać należy, że zbadanie tej kwestii wymaga wnikliwej oceny organów. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe bowiem Wojewoda słusznie skorzystał z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.