II SAB/Rz 36/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. I. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w [...] Oddział w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. I. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez adw. K. S. jest bezczynność "C." S.A. z siedzibą w L. (dalej w skrócie: "Spółka") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w piśmie opatrzonym datą 1 czerwca 2017 r., doręczonym do siedziby Spółki w dniu 6 czerwca 2017 r., zażądała od Spółki udostępnienia w terminie 14 dni od otrzymania pisma informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce ew. nr 80 w miejscowości Z., będących własnością skarżącej, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na w/w działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo - odbiorczych, protokołów zdawczo - odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). W odpowiedzi w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. Spółka wyjaśniła, że na dzień sporządzenia pisma w archiwum zakładowym Oddziału w R. nie odnaleziono dokumentów żądanych przez skarżącą. Spółka stwierdziła, że ich brak nie musi oznaczać, iż określone decyzje administracyjne, itd. w sprawie nie były wydawane, przy czym mogą one znajdować się we właściwych organach administracji publicznej. Spółka wskazała, że infrastruktura energetyczna w postaci kablowej linii energetycznej 0,4kV (przyłącz) wykonana została w 2009 r. za zgodą i aprobatą, M. i A. I. co potwierdza umowa z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] dołączona do niniejszego pisma. Zdaniem Spółki, również zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. z 2007 r., Nr 93, poz. 623 ze zm.) skarżąca zobowiązana jest do nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości w celu budowy (rozbudowy) sieci związanej z przyłączeniem obiektu. W dniu 3 kwietnia 2019 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie nieudostępnienia pełnej informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 u.d.i.p. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 1 czerwca 2017 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.; 2) zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem skarżącej z dnia 1 czerwca 2017 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie; 3) zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od skargi, kosztów dwukrotności zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 4) przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność skarżącej jak i jej pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Spółka nie rozpatrzyła w istocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ograniczając się do lakonicznej informacji o braku posiadania żądanej dokumentacji wraz z zastrzeżeniem, iż może ona znajdować się we właściwych organach. Zdaniem skarżącej stanowi to próbę przerzucenia na nią obowiązków ustawowych Spółki, poprzez sugerowanie zwrócenia się do właściwych organów i archiwów państwowych w celu przedłożenia dokumentacji stanowiącej informację publiczną, której to posiadanie jest obowiązkiem Spółki. Ponadto zdaniem skarżącej, z treści pisma z dnia 19 czerwca 2017 r. wskazującego datę budowy urządzeń przesyłowych na nieruchomości skarżącej wynika, że Spółka jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji stanowiącej informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że skarga jest przedwczesna, z uwagi na zaniechanie przez skarżącą wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Dalej Spółka podniosła, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Ponadto Spółka stwierdziła, że żądane informacje (ewentualne decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a zatem ustawa ta nie znajduje w sprawie zastosowania. Skarżąca formułuje bowiem w stosunku do Spółki roszczenia cywilnoprawne wynikające z prawa własności, a jedynie niejako na marginesie domaga się udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Spółki istotnym jest znaczenie przypisywane wskazanej informacji przez samą skarżącą, która nie jest zainteresowana jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierza do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność jej roszczeń cywilnoprawnych, na co zresztą wskazała w treści skargi. Dlatego też Spółka stwierdziła, że nawet gdyby hipotetycznie zakładać, że wniosek dotyczy informacji publicznej, to przepisy k.p.c. w tym wypadku wyprzedzają przepisy u.d.i.p. - w rozumieniu normy kolizyjnej wskazanej w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Spółka stwierdziła również, że w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. odpowiedziała na wniosek skarżącej, informując, że w "C." S.A. Oddział R. brak jest dokumentów żądanych przez skarżącą, albowiem w archiwum zakładowym nie odnaleziono żądanych dokumentów. Ponadto przepisy u.d.i.p. nie nakładają na zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej uprawnienia ani obowiązku poszukiwania żądanych dokumentów (informacji) w innych zasobach, aniżeli własnych. Końcowo Spółka zauważyła, że działa na wolnym i konkurencyjnym rynku dystrybucji energii elektrycznej, przez co podejmuje niezbędne działania dla ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby bezpośrednio bądź pośrednio wpływać na jej kondycję finansową. Takie informacje, jak dotyczące formalnych uwarunkowań lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych muszą korzystać z ochrony - oczywiście, o ile Spółka jest w ich posiadaniu, bowiem ze względu na często dalece historyczny moment wytworzenia urządzeń, brak jest możliwości czy to wyszukania bądź też wydobycia decyzji administracyjnych i innych aktów od organów, które je wydawały. Natomiast same poszukiwania tychże dokumentów, generują po stronie Spółki wysokie koszty, które nie są "zwracane" (ujmowane) w zatwierdzanej przez Prezesa URE taryfie. Natomiast przyznanie żądanym informacjom charakteru informacji publicznej, a następczo formułowanie wobec Spółki zobowiązania do ich udostępnienia prowadzi w prostej linii do negatywnych dla Spółki rozstrzygnięć w postępowaniach sądowych o zapłatę. Wskutek powyższego, po stronie Spółki rosną koszty, które ostatecznie zostaną uwzględnione we wzroście cen i stawek taryfy, tym samym powodując, iż prywatny interes skarżącego znajdzie prymat nad publicznym interesem odbiorców energii elektrycznej, w szczególności konsumentów, ze względu na nieuniknione podwyżki cen dystrybucji energii elektrycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 06 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. 2018 poz. 1330 ze zm. ), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem swej skargi uczyniono bezczynność przedsiębiorstwa "C." S.A. z siedzibą w L. Oddział w R. w zakresie nieudostępnienia pełnej informacji publicznej na wniosek Skarżącej z dnia 1 czerwca 2017r. – doręczony w dniu 6 czerwca 2017 roku - w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych za nieuzasadniony należy uznać zarzut Spółki zawarty w odpowiedzi na skargę dotyczący przedwczesności skargi spowodowanej brakiem wezwania Spółki przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. W przypadku bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej przepis art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm. ) nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżenia, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie wniesienie ponaglenia (zob. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. - Prawo energetyczne (Dz. U. 2019 poz. 755 ze zm.) przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Podstawowym celem działalności spółki "C." S.A. z siedzibą w L. jest wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel energią elektryczną. Należy zatem uznać, że posiada ona status przedsiębiorstwa energetycznego, działającego w oparciu o przepisy tej ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 powyższej ustawy, określa ona zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Prawo energetyczne przewiduje również szereg obowiązków przedsiębiorstw energetycznych, w tym zapewnienie przesyłu i dystrybucji paliw i energii - o czym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, a także, kontroli układów pomiarowych, dotrzymania zawartych umów i prawidłowości rozliczeń, co wynika z art. 6 ust. 1. W doktrynie zwraca się trafnie uwagę, że z przepisów prawa energetycznego, a zwłaszcza z jej art. 1 wynika, iż państwo ma ściśle określone obowiązki w zakresie gospodarki energetycznej, lecz nie realizuje ich wszystkich przez własne organy, np. przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, ale część zadań przekazało zakładom energetycznym, wyposażając je jednocześnie w uprawnienia władcze (tak R. Stefański, Glosa do do postanowienia SN z dnia 15 listopada 2002 r., IV KKN 570/99, OSP 2003/9/103). W świetle przedstawionego unormowania nie może budzić wątpliwości to, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej "C." S.A. z siedzibą w L. jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Wątpliwości nie budzi także kwalifikacja wniosku skarżącego jako żądania udzielenia informacji publicznej. Artykuł 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 wskazanej ustawy. Przepis ten w ustępie pierwszym zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się między innymi informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast jak stanowi ust. 2 powołanego artykułu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, LEX). Natomiast w przypadku braku posiadania żądanych informacji podmiot do którego zwrócono się z wnioskiem o ich udostępnienie ma obowiązek poinformowania wnioskującego w ustawowym terminie 14 dni, iż wskazanych we wniosku danych nie posiada ( zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2018r., sygn. akt. I OSK 196/18, Legalis). Innymi słowy, niepodjęcie wyżej podanych czynności w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Dopiero stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. (patrz. szerz. Woś, Tadeusz, Knysiak-Sudyka, Hanna i Romańska, Marta. 13.5. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. W: Postępowanie sądowoadministracyjne. Wolters Kluwer Polska, 2017.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowała się teza, że gdy organ administracyjny odmawia udostępnienia informacji publicznej, bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale informuje jedynie podmiot uprawniony pismem ( zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2009r., sygn. akt IV SAB/Wr 27/08, Legalis). Jak wynika z akt sprawy wniosek o udostepnienie informacji publicznej wpłynął do Spółki w dniu 6 czerwca 2017 roku. Zachowując termin określony treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Spółka, pismem z dnia 19 czerwca 2017 roku, udzieliła skarżącej pisemnej odpowiedzi, że nie posiada żądanych informacji – nie znajdują się one w archiwum zakładowym. Biorąc pod uwagę fakt – co wynika z pisma Spółki z 19 czerwca 2017 roku – że linia została zrealizowana w latach 40 XX wieku, brak stosownej dokumentacji w archiwach Spółki nie jest niczym nadzwyczajnym i zaskakującym. Spółka poinformowała Skarżącą, iż poszukiwane przez nią dokumenty mogą znajdować się obecnie w odpowiednich archiwach organów administracji publicznej oraz archiwach państwowych. W ocenie Sądu pismo Spółki z dnia 19 czerwca 2017 roku spełnia wymogi rzetelności oraz wskazuje na sumienność i dokładność Spółki w poszukiwaniu przedmiotowych informacji we własnych zasobach. Wobec powyższego trudno zgodzić się z argumentacją prezentowana w skardze, że pismo Spółki z dnia 19 czerwca 2017 roku zawierało jedynie lakoniczne stwierdzenie, że Spółka nie posiada żądanych informacji publicznych oraz że stanowiło próbę przerzucenia na Skarżącą ustawowych obowiązków Spółki. W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmioty zobowiązane w rozumieniu tej ustawy nie mają ani uprawnienia, ani obowiązku poszukiwania wnioskowanych informacji publicznych w zasobach żadnych innych podmiotów poza własnymi zasobami i archiwami. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.