IV SA/Wa 111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi B.D i E.D na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] solidarnie na rzecz B.D i E.D kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., [...] na podstawie art. 127 § 2 w związku z 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania E. D. i B. D. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję, w części orzekającej o zmianie ostatecznej decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., w zakresie zmiany szerokości elewacji frontowej budynku na maksymalnie 22 m i w tym zakresie odmówiło zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza Wołomina nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., - w pozostałej zaś części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie oczka wodnego wraz z niezbędną Infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną na terenie dz. ew. nr [...] obr. [...], przy ul. [...]. W dniu [...] stycznia 2018 r. E. i B. D. wystąpili z wnioskiem o zmianę decyzji z [...] maja 2017 r. nr [...] w zakresie szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu oraz wysokości planowanego budynku. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Burmistrz [...] przychylił się do prośby Wnioskodawców w zakresie szerokości elewacji frontowej zmieniając ten parametr z maksymalnie 16,2 m na 22,0 m. Organ uznał, iż postulowana przez Wnioskodawców zmiana w zakresie szerokości elewacji frontowej, znajduje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie i nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze. Natomiast w zakresie geometrii dachu oraz wysokości budynku odmówiono zmiany decyzji. W obszarze analizowanym, ani w jego pobliżu nie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne o dachach płaskich oraz budynki o wysokości 8,5 m do attyki dachu płaskiego. W związku z powyższym organ uznał, iż wnioskowana zmiana byłaby sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.) rozpatrywanym w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Z uwagi na niezgodność proponowanych ustaleń z przepisami odrębnymi niemożliwa była zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Wnioskodawcy. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, w części orzekającej o zmianie ostatecznej decyzji Burmistrza [...] nr [...] z [...] maja 2017 r. w zakresie zmiany szerokości elewacji frontowej budynku na maksymalnie 22,0 m i w tym zakresie odmówił zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza [...] nr [...] maja 2017 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, iż uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej wzruszenia w innym trybie nadzwyczajnym. Z konstrukcji art. 155 K.p.a. wynika, że wzruszenie ostatecznej decyzji w tym trybie dotyczy wyłącznie takich decyzji, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami, a zatem decyzji prawidłowych lub decyzji dotkniętych wadami lżejszymi (niekwalifikowanymi). Zasadniczym kryterium podjęcia decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa w trybie art. 155 K.p.a., jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyznacza ono zakres postępowania wyjaśniającego, ograniczając je do badania zaistnienia wymienionych przesłanek. Ponadto organ podkreślił, iż decyzje podejmowane w trybie art. 155 K.p.a. mają charakter uznaniowy. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy nie odwołali się w trybie zwykłym od decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. i w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzja ta stała się ostateczna. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz [...] zasadnie odmówił zmiany ostatecznej decyzji w zakresie zmiany geometrii dachu na dach płaski, wysokości budynku na 8,5 m do attyki dachu płaskiego, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest budynków posiadających dachy płaskie oraz wysokość 8,5 m do okapu lub gzymsu lub attyki. Natomiast wadliwie zmienił ostateczną decyzję w zakresie zmiany szerokości elewacji frontowej budynku z 16,2 m na 22,0 m, ponieważ najwyższą możliwą szerokością jaką można było ustalić w spawie było 16,2 m. Zatem ustalona w zaskarżonej decyzji nowa szerokość elewacji frontowej budynku 22 m jest niezgodna z wynikami analizy urbanistycznej i z tego względu skarżoną decyzję w tym zakresie – w ocenie Kolegium – należało uchylić. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. D. i B. D. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie art. 138 § 1 w związku z art. 128 oraz art. 16 § 1, 6 oraz art. 10 § 1 K.p.a., a także art. 62 § 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez objęcie zaskarżonej decyzji postępowaniem odwoławczym w części, która nie została zaskarżona odwołaniem przez Skarżących oraz wydanie decyzji odwoławczej zmieniającej decyzję organu I instancji w części, która nie została zaskarżona odwołaniem; 2. rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie art. 139 K.p.a. w związku z art. 10 § 1, 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius i wydanie decyzji na niekorzyść Skarżących pomimo nieistnienia podstaw faktycznych i prawnych oraz zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn wydania takiego rozstrzygnięcia; 3. rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 128 i 155 K.p.a. oraz 16 § 1, 6, 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 K.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez zaniechanie rozpoznania odwołania Skarżących oraz wydanie rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia analizy stanu faktycznego sprawy w świetle całości materiału dowodowego oraz bez odniesienia się do zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu Skarżących W związku z powyższym Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji Burmistrza [...] [...] kwietnia 2018 r. w części odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza [...] [...] maja 2017 r. Poza tym wnieśli o wydanie postanowienia nakazującego organowi administracji załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości żądanie Skarżących zawarte w ich piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r oraz zasądzenie od SKO w [...] na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione w decyzji. W toku postępowania sądowego kurator dla nieznanych z miejsca pobytu uczestników postępowania M.L., J. L. i R. L. ustanowiony postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 111/19 złożył pismo w sprawie zatytułowane "odpowiedź na skargę", w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podtrzymując argumentację przedstawioną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa oparta jest o kryterium legalności, a to z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Sąd bada zatem, czy wydając określone rozstrzygnięcie organy procedowały zgodnie z obowiązującymi je regułami, a także, czy rozstrzygnięcie to stanowi efekt prawidłowej wykładni mających w danym wypadku zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zauważenie określonych naruszeń w tym przedmiocie skutkuje koniecznością eliminacji zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. I tak, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji następuje w razie zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.), natomiast jej uchylenie, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm., dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzje Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2018 r. w zakresie zmiany szerokości elewacji frontowej budynku na maksymalnie 22,0 m i w tym zakresie odmówił zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2017 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało z wniosku skarżących i prowadzone było w trybie uregulowanym w art. 155 K.p.a. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawiają wymienione w tym przepisie przesłanki, tj. interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a., o ile zostaną spełnione warunki przewidziane w tym przepisie. Zatem w tym postępowaniu organ odwoławczy powinien skupić się jedynie na wskazanych przesłankach. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest ściśle i bezwzględnie decyzją związaną, bowiem przepisy o jej wydawaniu przewidują dla organu pewne możliwości decyzyjne, zaś przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w u.p.z.p., w szczególności w art. 61 u.p.z.p. Decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań. Przy czym należy pamiętać, że decyzje uznaniowe wymagają uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany podać pełne uzasadnienie prawne, w szczególności wyjaśnić motywy skorzystania ze swych uprawnień. Organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). W ocenie Sądu organ odwoławczy uchybił powyższemu obowiązkowi, bowiem uznaniowe stanowisko organu zostało przestawione w sposób niedostatecznie przekonywujący. Poza tym nie jest dopuszczalne zaakceptowanie "wyjścia" przez organ odwoławczy poza zakres zaskarżenia wskazany w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego, stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. następuje na skutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika więc, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. To strona, wnosząc odwołanie, określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji i tym samym decyduje, czy odwołanie będzie rozpoznawane od całości, czy od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższe jest możliwe wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, ale jeśli taka sytuacja zachodzi, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, od którego strona nie wniosła odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w części w jakiej organ odmówił zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie oczka wodnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną, tj.: w zakresie zamiany geometrii dachu na dach płaski oraz wysokości budynku na 8,5 m do attyki dachu płaskiego. Nie kwestionowali natomiast zmiany powyższej decyzji w zakresie zmiany szerokości elewacji fontowej budynku na maksymalnie 22,0 m. Jeśli zatem odwołujący się jednoznacznie wskazują, że skarżą decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreślają granice kompetencji organu odwoławczego. Organ odwoławczy, nie może w takiej sytuacji (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 139 K.p.a.) dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności, jak też działanie organu z urzędu. W okolicznościach niniejszej sprawy, trafnie skarżący podnieśli w skardze, że nie sposób zweryfikować stanowiska organu odwoławczego w zakresie w jakim organ uznał, że decyzja, zmiany której domaga się Strona, nie może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika, że decyzja ostateczna została poddana analizie w trybie art. 155 K.p.a., w zakresie w jakim dotyczy parametru - szerokości elewacji frontowej. Należy przy tym wskazać, że w niniejszym postępowaniu organ nie dokonuje zgodności z prawem decyzji głównej o warunkach zabudowy, a tylko bada, czy zachodzą przesłanki umożliwiające zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy uchylając w całości decyzję organu I instancji, "wyszedł" poza granice zaskarżenia zawarte w odwołaniu i swojego stanowiska w tym zakresie przekonywująco nie wyjaśnić. Nie można bowiem uznać, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 2018 r. rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (art. 139 K.p.a.). Poza tym, na co wskazano powyżej, organ odwoławczy nie wykazał, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy zmiany decyzji ostatecznej w zakresie w jakim dotyczy ona warunku określenia szerokości elewacji frontowej. Kolegium w uzasadnieniu oprócz ogólnego wskazania, że wnioskowane do zmiany parametry są niezgodne z analizą urbanistyczną, nie wykazał, że w związku z tym nie mogą być zmienione w trybie art. 155 K.p.a., mając na względnie szczególne przesłanki zastosowania tego przepisu. Przyjęcie określonego stanowiska w zakresie odmowy zmiany ostatecznej decyzji powinno być poprzedzone wywodem myślowym, który ją uzasadnia. Organ powinien więc podać określoną argumentację przemawiającą za zajętym przez niego stanowiskiem. Powyższemu obowiązkowi organ odwoławczy jednak w niniejszej sprawie uchybił. Należy bowiem wskazać, że uznaniowe stanowisko organu odwoławczego powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji według art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a., który stanowi jej niezbędny element. Jego zawartość określa z kolei art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność sporządzania poprawnego uzasadnienia decyzji związana jest z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zobowiązuje ona organ do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z pewnością zasady tej organ nie zrealizuje, wówczas gdy nie wyjaśni dostatecznie podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Taka zaś sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdzie Kolegium rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji zmieniło zaskarżoną decyzję poprzez orzeczenie o odmowie zmiany ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej. Stanowiska tego jednak w żaden sposób nie uzasadniło. Podobnie nie wyjaśniło w sposób przekonywujący – biorąc pod uwagę art. 15 w zw. z art. 155 K.p.a. – także stanowiska w zakresie w jakim uznało, że zmiana ostatecznej decyzji jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna, utrzymując w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję organu I instancji. Motywacja organu nie powinna stanowić przedmiotu domysłu Sądu. Rolą Sądu nie jest bowiem samodzielne poszukiwanie argumentów przemawiających za danym rozstrzygnięciem, a ocena tych, które zostały zaprezentowane przez organ. Brak przedstawienia powyższych świadczy o naruszeniu przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie przede wszystkim przedstawienie motywów przemawiających za przyjęciem stanowiska w zakresie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej, tak by możliwa była w przyszłości ewentualna kontrola nowego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (uwzględniając art. 139 K.p.a.). Poza tym organ działając na podstawie art. 15 i 155 K.p.a. przeanalizuje możliwość rozpatrywania zmiany ostatecznej decyzji także co do pozostałych - kwestionowanych przez stronę w odwołaniu - parametrów inwestycji. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania obejmujące wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszty ustanowionego w sprawie pełnomocnika w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszty opłaty skarbowej od dwóch pełnomocnictw w kwocie 34 zł.