I OSK 2640/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 198/19 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz M. M. kwotę 1154 (słownie: tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 maja 2019 r. działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z [...] 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] 2018 r. o odmowie przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na rok akademicki 2018/2019. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 200a ust. 1 oraz art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2018 r. poz. 138, ze zm.) w zw. z art. 286 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669), art. 104 i art. 107 k.p.a., § 1 ust. 2 Regulaminu zwiększania stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej w Uniwersytecie [...] (wprowadzonego Zarządzeniem nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] 2012 r., dalej: Regulamin). Organ podkreślił, że skarżący będący doktorantem na Wydziale [...] nie uzyskał rekomendacji Doktoranckiej Komisji Stypendialnej tego Wydziału. Jak podkreślono, dotacja projakościowa przysługuje nie więcej niż 30% najlepszym doktorantom na poszczególnych latach studiów doktoranckich, na III roku studiów w zakresie fizyki studiuje zaś 3 doktorantów, co oznacza, że żaden z nich, w tym też skarżący, nie może otrzymać zwiększenia stypendium. Organ odwoławczy wskazał, że tryb przyznawania stypendiów doktoranckich zawarty jest w Regulaminie, który uwzględnia w § 1 ust. 2 zasadę, że uprawnienie do uzyskania przedmiotowego zwiększenia stypendium przysługuje nie więcej niż 30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów doktoranckich. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ wskazał, że przewidziane w art. 200a ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym jego uprawnienie do ustanowienia regulaminu określającego tryb przyznawania zwiększenia stypendium doktoranckiego, jest wyrazem samodzielności organizacyjnej przyznanej uczelni, której jednym z przejawów jest samorządność normodawcza. Oznacza to prawo do skonkretyzowania warunków niezbędnych dla uzyskania uprawnienia do świadczenia w postaci zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. W związku z tym to regulamin danej uczelni, a nie przepis rangi ustawowej, określa, w jaki sposób jest prowadzone postępowanie o przyznanie zwiększenia stypendium doktoranckiego, jakie dokumenty i dowody doktorant ubiegający się o przyznanie zwiększenia stypendium jest zobligowany przedłożyć, a także jakie kryteria i zasady obowiązują przy wyborze beneficjentów tego postępowania. W ocenie organu, ustawodawca w art. 200a ust. 1 ww. ustawy określił jedynie minimalne reguły odnoszące się do tego regulaminu, zgodnie z którymi uprawnienie do otrzymania zwiększenia stypendium przysługuje nie więcej niż 30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów. Jest to jedyne ograniczenie narzucone przez ustawodawcę przy przyznawaniu stypendiów z dotacji projakościowej. Organ przyznał przy tym, że o ile intencją ustawodawcy jest nagradzanie doktorantów wyróżniających się w pracy naukowej i dydaktycznej, to przyznanie przedmiotowego zwiększenia w zaistniałej sytuacji naraziłoby Uniwersytet [...] na utratę dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych, przeznaczonej na finansowanie zwiększenia wysokości stypendiów doktoranckich ze względu na niezastosowanie się do obowiązujących przepisów ustawowych. Odnosząc się zaś do podniesionej przez odwołującego się, kwestii zaokrąglenia wyników, organ zauważył, że brak jest w tym względzie stosownych regulacji prawnych, zaś on sam nie jest uprawniony do dokonywania oceny ich celowości. Wyjaśnił również, że kryteria przyznawania stypendium projakościowego wynikają z ustawy oraz Regulaminu, w związku z czym nie zaistniały w sprawie wątpliwości interpretacyjne, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę M. M. uznał, że Regulamin nie narusza ustawowych przesłanek warunkujących nabycie prawa do zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej i nie wprowadza kryteriów niezgodnych z celem ustawy. Unormowany jego brzmieniem tryb zwiększenia stypendium doktoranckiego, co do ustalenia którego uczelni wyższej została pozostawiona swoboda, nie przekracza jej granic, wyznaczonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji, Rektor, będący organem uczelni wyższej, a także organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (vide: art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.) związany zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, nie mógł ani w przy ustalaniu brzmienia Regulaminu, ani przy rozpatrzeniu wniosku skarżącego, nie uwzględnić zasady wynikającej z art. 200a ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, wedle której uprawnienie do otrzymywania przedmiotowego zwiększenia stypendium przysługuje nie więcej niż 30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów doktoranckich. Zdaniem Sądu, analiza ww. przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do otrzymania zwiększonego stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej przysługuje doktorantowi, który znalazł się w grupie 30% najlepszych doktorantów z liczby studiujących doktorantów danego roku studiów. Skoro więc na każdym roku studiów studiuje określona liczba osób, to z tej liczby dla 30% uczestników tych studiów przysługuje zwiększenie przedmiotowego stypendium. Intencją ww. regulacji jest, aby beneficjentami dotacji projakościowej byli najlepsi doktoranci - ale tylko ci znajdujący się w grupie 30% najlepszych doktorantów danego roku. Jeżeli zatem na III roku studiów doktoranckich z [...] studiuje trzech studentów, to każdy z nich stanowi 33% ogólnej liczby doktorantów. Sąd zauważył przy tym, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie precyzuje zasad wyliczenia wskazanej w art. 200a liczby doktorantów, którzy stanowią nie więcej niż 30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów. Nie rozstrzyga zatem sytuacji, w której matematyczny wynik ustalania ww. odsetka najlepszych doktorantów, nie daje liczby całkowitej, lecz ułamkową - tak jak zaistniało to w okolicznościach niniejszej sprawy. Przepis ten nie wyposaża również Rektora do wprowadzenia w Regulaminie zasady zaokrąglania w górę do 30% liczby doktorantów na każdym roku na danym wydziale, przed ustaleniem liczby osób uprawnionych do uzyskania tego świadczenia. Skoro zatem Rektor obowiązany był do uwzględnienia zasady promowania jedynie 30% najlepszych doktorantów danego roku, to nie miał prawnej możliwości przyznania przedmiotowego zwiększenia stypendium skarżącemu, który sam stanowi 33% ogólnej liczby doktorantów swojego roku. Abstrahując przy tym od oceny logiczności oraz zasadności przedmiotowej regulacji, która w żaden sposób nie uwzględnia sytuacji, w której na danym roku studiów studiować będzie mniej niż czterech doktorantów, Sąd uznał, że obowiązujący w takim brzmieniu przepis prawa, nie pozostawia możliwości przyznania wnioskowanego zwiększenia stypendium, w przypadku uzyskania matematycznego wyniku przekraczającego owe 30%. Z tego też względu, podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia prawa procesowego uznając, że decyzja organu II instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz rzeczowe i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz prawne. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M.M., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 200a ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 1 ust. 2 i 3 Regulaminu poprzez dokonanie ich niewłaściwej wykładni, skutkującej nieprawidłowym przyjęciem, iż przy ustalaniu 30% grupy doktorantów uprawnionych do uzyskania zwiększenia stypendium z dotacji projakościowej nie jest możliwym zaokrąglenie otrzymanego ułamkowego wyniku do liczby całkowitej, w sytuacji gdy prawidłowa - funkcjonalna i celowościowa wykładnia ww. przepisów winna prowadzić do odmiennego wniosku; II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie; 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia Sądu w przedmiocie przywołanego w skardze zarzutu, mającego znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, dotyczącego braku wskazania przez Rektora Uniwersytetu [...] w wydanej decyzji przyczyn, dla których uznano, że sytuacja skarżących w przywołanych przez M. M. orzeczeniach była odmienna od jego sytuacji, podczas gdy analiza treści tychże orzeczeń prowadzi do wniosku, że we wszystkich z nich została poruszona problematyczna, napotkana w sprawie przedmiotowej, kwestia możliwości zaokrąglenia otrzymanego, niecałkowitego wyniku obliczeń grupy osób uprawnionych do otrzymania zwiększenia stypendium, co ostatecznie miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie, że zastosowana przez Rektora Uniwersytetu [...] wykładnia prawa materialnego art. 200a 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 1 ust. 2 i 3 Regulaminu została dokonana w sposób wadliwy z uwagi na przyjęcie, że 30%-ową grupę doktorantów uprawnionych do otrzymania zwiększenia stypendium z dotacji projakościowej należy ustalić na podstawie grupy osób studiujących konkretny kierunek studiów, w sytuacji gdy bezpośrednio z treści ww. przepisów wynika, że grupę osób uprawnionych należy ustalić wyłącznie na podstawie ogólnej liczby doktorantów na poszczególnych latach studiów, w całkowitym oderwaniu od podjętego przez nich kierunku studiów. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł również o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zauważyć trzeba, że instytucja finansowania projakościowego została wprowadzona ustawą z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455). Jedną z form dotacji podmiotowej było zwiększenie wysokości stypendiów dla wyróżniających się doktorantów. W myśl art. 94b ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, w budżecie państwa jest określana dotacja podmiotowa na dofinansowanie zadań projakościowych, przeznaczona na finansowanie zwiększenia wysokości stypendiów doktoranckich, o których mowa w art. 200a, dla 30% najlepszych doktorantów, w uczelniach publicznych i niepublicznych. W tym celu w art. 200a ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym przyjęto, że zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, o której mowa w art. 94b ust. 1 pkt 5, przysługuje doktorantom wyróżniającym się w pracy naukowej i dydaktycznej. Tryb przyznawania zwiększenia stypendium doktoranckiego określa regulamin ustalany przez rektora po uzyskaniu opinii właściwego organu samorządu doktorantów, z uwzględnieniem zasady, że uprawnienie do otrzymywania tego stypendium przysługuje nie więcej niż 30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów doktoranckich. Nie budzi wątpliwości, że ustawodawca posługując się wskaźnikiem procentowym ustalił nieprzekraczalny próg ilości doktorantów na poszczególnych latach studiów, którym może przysługiwać dotacja projakościowa. O możliwości zaokrąglania niepełnych wartości ustawodawca nie zdecydował, stąd wniosek, że dopiero spośród czterech doktorantów na danym roku studiów można wyłonić jednego z nich uprawnionego do zwiększenia stypendium. Kwestią zasadniczą dla poczynienia dalszych rozważań nie są jednak matematyczne kombinacje i ich odniesienie do "niepodzielności jednostki", ile ustalenie, od jakiej wartości należy dokonywać te obliczenia. W tym zakresie zasadnie wskazuje skarga kasacyjna, iż ustalenie 30%-owej grupy uprawnionych powinno nastąpić na podstawie ogólnej liczby doktorantów studiujących na danym roku. Zauważyć należy, art. 200a ust. 1 zdanie drugie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, stanowiąc delegację dla rektora do ustalenia regulaminu przyznawania zwiększenia stypendium doktoranckiego, zakreśla próg uprawnionych posługując się sformułowaniem: "30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów doktoranckich". Na tej podstawie Rektor Uniwersytetu [...] w Załączniku do Zarządzenia nr [...] z dnia [...] 2012 r. ustalił Regulamin zwiększania stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej w Uniwersytecie [...]. W § 1 ust. 2 tego Regulaminu przyjęto, że właściwa komisja doktorancka opracowuje listę doktorantów rekomendowanych do przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego z zachowaniem zasady, iż uprawnienie do przyznania zwiększenia stypendium przysługuje nie więcej niż 30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów doktoranckich. W § 3 ust. 2 Regulaminu ustalono zaś, że rekomendacja może dotyczyć "nie więcej niż 30% doktorantów każdego roku danych studiów doktoranckich". Tym samym Rektor przesunął warunek 30% na etap ustalania przez wydziałowe komisje doktoranckie listy rekomendowanych doktorantów, odnosząc go jedynie do liczby doktorantów na danym kierunku. Kwestia ta natomiast, jako podstawowa, została odmiennie ujęta w akcie delegującym, czyli w ustawie. Akt wykonawczy zawęził tym samym krąg osób, które mogły skorzystać z dotacji projakościowej odmawiając tego uprawnienia doktorantom na tych kierunkach, na których w poszczególnych latach kształciły się mniej niż 4 osoby. W skrajnych przypadkach mogło to oznaczać, że pomimo ogólnej liczby doktorantów na Uniwersytecie [...] pozwalającej w obrębie poszczególnych lat wyłonić 30% najlepszych doktorantów, żadnemu z nich nie przysługiwałoby omawiane uprawnienie. W piśmiennictwie wskazuje się, że o ostatecznym udziale stypendystów w podziale tej dotacji decyduje stan faktyczny determinowany nie barierami procentowymi, lecz wspólnymi dla wszystkich doktorantów kryteriami uznania za najlepszych. Dopiero lista rankingowa powinna rozstrzygać, czy udział stypendystów sięga, czy nie, pułapu wyznaczonego przez ustawodawcę. (patrz: Prawo o szkolnictwie wyższym..., red. W. Sanetra, M. Wierzbowski, LEX el/2013) W konsekwencji, należy zgodzić się ze skargą kasacyjną, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawą do ustalenia przez Rektora grupy osób uprawnionych, w świetle ww. przepisów, powinna być ogólna liczba wszystkich doktorantów studiujących na III roku studiów doktoranckich na Uniwersytecie [...]. Regulamin jako akt władztwa zakładowego wewnętrznego okazał się być zatem sprzeczny z przepisem rangi ustawowej i z tego względu wydane w tej sprawie decyzje oparte na § 1 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 2 tego aktu w sposób nieuzasadniony ograniczały liczbę doktorantów uprawnionych do otrzymania zwiększonego stypendium, uniemożliwiając skarżącemu otrzymanie tych środków. Z przytoczonych wyżej względów, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą uwzględnił z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, czyniąc przedmiotem szczególnej uwagi treść art. 200a ust. 1 oraz art. 94b ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Stosownie do regulacji art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania. Koszty te obejmowały wpis od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem oraz wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancje.