IV SA/Po 111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi "S P. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz "S P. kwotę [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku "S P. o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy [...], działka nr [...] . Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. "[...]" wniosła o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie "z tytułu szkody powstałej w wyniku ograniczenia, a następnie braku możliwości korzystania z przysługującego wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego" a także "prawa własności usytuowanych na nieruchomości budynku budowli, na skutek prowadzenia inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...]". Wskazano, że od 1965 do 2016 r. Spółdzielnia prowadziła w tym miejscu pawilon handlowy, a powodem dla którego zaprzestała prowadzenia go była realizowana od września 2014 r. inwestycja drogowa. Roboty polegające na przebudowie ul. [...] prowadzono przy ścianie frontowej pawilonu handlowego, co zmusiło finalnie "[...]" do zakończenia prowadzenia działalności. Natomiast najemca kiosku położonego na dz. [...] wystąpił o obniżenie czynszu z uwagi na spadek obrotów spowodowanych robotami drogowymi. Wyjaśniono, że wnioskodawca wnosi o wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie w kwocie co najmniej [...] zł, na która składać się będzie kwota rzeczywistej szkody majątkowej (koniczność opłacania użytkowania wieczystego oraz podatek od nieruchomości i stałe opłaty za dostawę mediów) oraz utracone korzyści (spadek obrotów). Wskazano, że wniosek dotyczy ograniczenia korzystania z dz. nr [...]. W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. (k.170) pełnomocnik "[...]" wskazał, że organ badał tylko możliwość wystąpienia rzeczywistej szkody, a nie szkody w pełnym rozmiarze, tj. "szkody rzeczywistej i szkody w postaci utraconych korzyści". Następnie pismem z dnia [...] maja 2018 r. pełnomocnik "[...]" wskazał, że "zwrócenie się do biegłego z żądaniem ustalenia odszkodowania "za zmniejszenie wartości nieruchomości" – wykracza poza granice zakreślone wnioskiem strony – bo wnioskodawca domaga się odszkodowania z tytułu szkody powstałej w wyniku ograniczenia, a następnie braku możliwości korzystania z prawa do nieruchomości" (k.178). Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku "S P. o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy 15, działka nr [...] . W przewidzianym prawem terminie odwołanie od tej decyzji wniosła "S P. i na skutek tego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że w stosunku do nieruchomości , obejmującej dz. nr [...] nie wydano nigdy decyzji o ograniczeniu korzystania z tej nieruchomości na podstawie przepisów specustawy drogowej lub u.g.n. lub innej, o podobnym charakterze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano też, że rozpatrzenie sprawy administracyjnej o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej (...), należy do kognicji organów administracji publicznej tylko wtedy, gdy doszło kiedykolwiek do wywłaszczenia lub ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w rozumieniu przepisów specustawy drogowej lub u.g.n. Wojewoda wskazał, że skoro taka sytuacja nie ma miejsca w badanej sprawie to decyzję organu I instancji należało uznać za prawidłową. Skargę na tę decyzję wywiodła do sądu administracyjnego "S P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zwrotu kosztów postępowania. W skardze zakwestionowano ustalenie, jakoby w odniesieniu do dz. nr [...] na podstawie przepisów specustawy drogowej nie orzeczono o ograniczeniu korzystania w związku z realizacją przebudowy ul. [...]. Pełnomocnik Skarżącej wskazał też, że błędnie ustalono, aby w okolicznościach badanej sprawy kwestia odszkodowania obejmującego szkodę rzeczywistą i utracone korzyści nie stanowiła sprawy administracyjnej. W skardze podniesiono naruszenie art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, art. 124 ust. 4-7 i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art.7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 i art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (DZ.U. z 2013, poz. 687 – dalej jako: u.i.d. albo specustawa drogowa) oraz ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm. – obecnie: Dz.U. z 2018, poz. 2204 – dalej jako: u.g.n.), a także przepisy ustawy z dni [...] czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.). Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy dotyczy zasadności ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy [...], działka nr [...]. Kwestią bezsporną pozostaje, że na mocy decyzji z [...] sierpnia 2014 r. zmienionej potem decyzją z [...] grudnia 2014 r. doszło do podziału nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] na działki [...] i [...] oraz do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności wskazać, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji Wojewody, było ustalenie, że w odniesieniu do działki na [...] nigdy nie wydano decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie przepisów specustawy drogowej albo u.g.n., decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości lub innej o podobnym charakterze. Analiza akt sprawy dowodzi, że ustalenie to jest wadliwe. Kwestią bezsporną pozostaje, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 10a ust. 1 i 3, art. 11c, art. 11e, art. 11f ust.1, art. 11i ust. 1 i 2, art. 12 specustawy drogowej orzekł podziale działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] (pkt V). W pkt VI tej decyzji orzeczono o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] – czego Wojewoda nie kwestionuje. Natomiast w pkt. VIII "Inne ustalenia" pkt. 10 orzeczono, że "na potrzeby związane z przebudową, o której mowa w pkt 7, Prezydent Miasta P. ogranicza korzystanie z następujących nieruchomości". Nieruchomości te zostały wymienione w tabeli pktu [...] tej decyzji. Tabela wskazywała numer działki przed podziałem opisanym w pkt V tej decyzji, tj. nr [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. została zmieniona decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w ten sposób, że organ ten w pkt. V tej decyzji, uchylił tabelę w punkcie [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., znajdującą się na stronach 11 i 12 tej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylonej, nowej tabeli. N. tabela została przedstawiona na s. 2 i 3 decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. i literalnie w niej wymieniono działkę nr [...]. Sąd dostrzega przy tym, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. znajdują się dwa punkty "VIII". Pierwszy – zatytułowany "Zatwierdzenie projektu budowlanego" znajduje się na s. 9 tej decyzji. Natomiast drugi – nosi tytuł "Inne ustalenia" i w jego pkt. 10 zamieszczono omawianą tabelę (na s. 11 i 12 tej decyzji) oraz postanowienia dotyczące ograniczenia korzystania z wymienionych w niej nieruchomości. Jak jednoznacznie wskazano w decyzji z [...] grudnia 2014 r. jej pkt V, dotyczył uchylenia pkt [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. obejmującego tabelę na s. 11 i 12 tej decyzji. Analiza akt sprawy wskazuje, że tabela z pkt. V decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. wymienia nieruchomości, co do których zgodnie z pkt. [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., literalnie i na podstawie art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, orzeczono o ograniczeniu korzystania na potrzeby związane z przebudową układu komunikacyjnego w rejonie ul. [...]. W tej sytuacji stanowisko Wojewody, że w stosunku do nieruchomości, obejmującej dz. nr [...] nie wydano nigdy decyzji o ograniczeniu korzystania z tej nieruchomości na podstawie przepisów specustawy drogowej lub u.g.n. lub innej, o podobnym charakterze (s. 4 in fine oraz s. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Tymczasem, to wadliwe ustalenie przesądziło, o treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wskazał, bowiem organ II instancji "rozpatrzenie sprawy administracyjnej o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej (...), należy do kognicji organów administracji publicznej tylko wtedy, gdy doszło kiedykolwiek do wywłaszczenia lub ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w rozumieniu przepisów specustawy drogowej lub u.g.n. Należy zauważyć, że w podstawie prawnej decyzji z [...] sierpnia 2014 r. wskazano art.. 11f ust. 1 specustawy drogowej, który stanowi w pkt. g, że w razie potrzeby określa się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji przebudowy. Nie może zatem budzić uzasadnionej wątpliwości fakt, że w związku z przebudową ul. [...], decyzją wydaną na podstawie przepisów specustawy drogowej, doszło do ograniczenia w korzystaniu z dz. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono ponadto, że charakter szkody poniesionej przez stronę i wskazany we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. pozwala na dochodzenie należnych roszczeń w drodze cywilnej. Dokonując analizy stanowiska Wojewody w tym zakresie należy wskazać, że na podstawie art. 11f ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.) stosuje się odpowiednio. Na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 tej ustawy. Z kolei art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Dokonując wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uwzględnić, że odpowiedzialność odszkodowawcza administracji publicznej dotyczy działań - legalnych - podjętych w interesie publicznym. Ma ona zatem wyjątkowy charakter, zważywszy na fakt, że jak wynika z treści art. 77 ust. 1 Konstytucji RP gwarancje zawarte w ustawie zasadniczej określają odpowiedzialność za szkody wyrządzone - bezprawnymi - działaniami administracji publicznej. W konsekwencji, art. 77 ust. 1 nie znajduje zastosowania do tzw. szkód legalnych, będących wynikiem - zgodnego z prawem - działania organów administracji publicznej. Powyższe jest o tyle istotne, że Skarżąca domaga się odszkodowania, właśnie za - legalne - działania administracji publicznej. Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji publicznej za działania legalne wymaga wskazania podstawy prawnej, gwarantującej naprawienie szkody w określonej sytuacji. Skarżąca wskazuje, że podstawy prawnej swojego żądania upatruje w art. 11f ust. 2 specustawy drogowej oraz art. 124 ust. 4-8 u.s.g, a także § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawę wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. z 2004, nr 207, poz. 2109 – dalej jako: rozporządzenie z 2004 r.). Ostatni ze wskazanych przepisów stanowi, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji (pkt 1) oraz - utratę pożytków - w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie (pkt 2). Kluczowe dla oceny zasadności złożonego w niniejszej sprawie wniosku, o odszkodowanie za - legalne - działania administracji ma więc treść decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz uchylającej ją w części i w tym zakresie merytorycznie orzekającej, a w pozostałej części utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] (k.98). To z tych aktów administracyjnych winien wynikać, bowiem zakres ograniczenia korzystania z dz. nr [...] w celu realizacji inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...]. Podkreślić przy tym raz jeszcze trzeba, że żądanie wniosku Skarżącej dotyczy odszkodowania za - legalne - działania administracji publicznej. Oznacza to, że dla oceny zasadności tego wniosku konieczne jest ustalenie - na czym konkretnie - polegało ograniczenie korzystania z dz. nr [...] w celu realizacji inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...]. Poczynienie tych ustaleń winno nastąpić w oparciu o decyzję administracyjną, którą orzeczono o ograniczeniu korzystania z dz. nr [...] w celu realizacji inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...]. Oznacza to, że w okolicznościach badanej sprawy ustalenie na czym konkretnie polegało ograniczenie korzystania z dz. nr [...] w celu realizacji inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...], winno było nastąpić na podstawie analizy treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz uchylającej ją w części i w tym zakresie merytorycznie orzekającej, a w pozostałej części utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r. Analiza akt sprawy wskazuje, że istocie poczynienie takich ustaleń w oparciu o samą tylko treść wskazanych decyzji nie jest możliwe. Należy jednak zauważyć, że wady tej nie niweluje poczynienie ustaleń, co do - faktycznych - ograniczeń korzystania z nieruchomości obejmującej dz. nr [...]. Organ prowadził takie ustalenia, co dokumentują pisma: z [...] października 2017 r. kierowane do Zarządu Dróg Miejskich (k.108), z [...] listopada 2017 r. , [...] grudnia 2017 r., [...] stycznia 2018 r. oraz [...] stycznia 2018 r. Poznańskich Inwestycji Miejskich (k.110, k.114, k. 130 i k. 136). Tymczasem, Skarżąca domaga się odszkodowania za - legalne - działania administracji publicznej. Jeżeli, zatem z decyzji nie wynika jasno na czym konkretnie polegało, wynikające z decyzji administracyjnej ograniczenie korzystania z dz. nr [...] w celu realizacji inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...], to organ winien rozważyć możliwość poczynienia ustaleń w tym zakresie w oparciu o dostępną dokumentację albo ocenić celowość zwrócenia się do organu wyższego stopnia, celem rozważenia zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej ograniczenie korzystania z nieruchomości obejmującej dz. nr [...]. Dla załatwienia wniosku Skarżącej, konieczne jest bowiem precyzyjne wskazanie, jakie konkretnie ograniczenia korzystania z dz. nr [...] w celu realizacji inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...] - wynikały z decyzji administracyjnej - a więc uzasadnione były legalnym działaniem administracji publicznej. Wobec braku takich ustaleń, Skarżąca uznała, że należy przyjąć, że wszystkie ograniczenia jakich doświadczyła w korzystaniu z dz. nr [...], w związku realizacją inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...], wynikały z decyzji administracyjnej orzekającej o takim ograniczeniu. Trafnie, jednocześnie wywodzi Skarżąca, że odszkodowanie za - legalne - działania administracji publicznej ustalane są w drodze administracyjnej. Reasumując, zaskarżoną decyzję wydano na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych (jakoby w odniesieniu do dz. nr [...] nie wydano decyzji ograniczającej korzystanie z niej) i nie ustalono na czym konkretnie polegało to - przewidziane decyzją administracyjną - ograniczenie. W tej sytuacji za zasadne uznać należało podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, art. 124 ust. 4-7 i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art.7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 i art. 105 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie, że odniesieniu do dz. nr [...] wydano decyzję ograniczającą korzystanie z niej i poczynienie ustaleń, czy możliwe jest stwierdzenie, jakie konkretnie ograniczenia przewidziano w odniesieniu do tej działki. W zależności od tych ustaleń organ podejmie dalsze czynności w sprawie z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku.