II FSK 2315/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Rudowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka Sędzia NSA Jan Grzęda (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 118/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 14 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 31 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 118/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z 14 grudnia 2018 r. oraz decyzji Międzygminnego Związku Celowego we W. z 24 października 2018 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi . Skargę kasacyjną od wyżej wymienionego wyroku WSA w Lublinie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie domagając się uchylenia wyroku, rozpoznania skargi i jej oddalenia na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a." lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się również zasądzenia kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj: - art 145§1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art 247§1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 – dalej w skrócie: "O.p.") przez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie i Międzygminny Związek Celowy we W. naruszyły przepisy Ordynacji podatkowej i, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji z powodu naruszenia art. 143 O.p dokonując ich błędnej wykładni. Spółdzielnia Mieszkaniowa we W. nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określono w §2 art 183 p.p.s.a. Nieważność postępowania w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (w brzmieniu aktualnie obowiązującym) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów tej skargi. Regulacja ta wyłącza odpowiednie stosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku wynikających z art. 141§4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił zatem w uzasadnieniu wyroku ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Stosownie do wskazanych wyżej przesłanek rozstrzygania w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego, koncentrujący się na kwestii - czy Zarząd Międzygminnego Związku Celowego mógł swoje uprawnienia w sprawie wydawania decyzji jako organ podatkowy powierzyć skarbnikowi Zarządu nie będącemu członkiem tego organu. Zarząd Międzygminnego Związku Celowego jest uprawniony do orzekania w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami. Przepis art. 6q ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2018 r. poz 1454 - dalej: u.c.p.g.) w sprawie opłat odsyła do przepisów Ordynacji podatkowej. Jeżeli związek międzygminny przejmie zadania gminy, o których mowa w art. 3 ust.2 u.c.p.g. uprawnienia organów podatkowych w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługują zarządowi związku międzygminnego. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 210§1 pkt 8 O.p. analizując kwestionowaną decyzję zarządu i poddając w wątpliwość możliwość upoważnienia skarbnika zarządu do jej podpisania. Podpis jest elementem konstytutywnym decyzji. Do jego złożenia istnieje jedynie projekt decyzji. Podpis musi być złożony przez osobę rzeczywiście upoważnioną do podpisania danej decyzji. Wskazane w art. 210§1 pkt 8 O.p. oznaczenie osoby podpisującej z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego służyć kontroli umocowania pracownika organu orzekającego, który wydaje decyzję. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że skutki wadliwości decyzji są różne. Zależy to od tego, który z jej elementów jest brakującym. Brak podpisu stanowi istotną wadę decyzji. Sąd pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy dokumentów regulujących strukturę i podstawę działania Międzygminnego Związku Celowego, a w szczególności uchwałę Zarządu zawierającą pełnomocnictwo dla D. W. do wydawania decyzji w sprawie opłat - w odniesieniu do dyspozycji art. 143§1 O.p. i art. 210 § 1 pkt 1 i 8 O.p. Wnioski wywiedzione z analizy wskazanych dokumentów i istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów z powołaniem się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądowe są prawidłowe - logiczne i racjonalne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje takie stanowisko i rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu. Brak regulacji możliwości działania Zarządu co do przekazania pracownikowi Związku kompetencji nie oznacza dowolności działania tego kolegialnego organu. Organ kolegialny działający ,, in pleno" podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość (patrz: uchwała siedmiu sędziów SN z 30.09.1992 sygn. akt III AZP 17/92 opubl. w OSNCP 1993 r. nr.3 poz.25) Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Dotyczy to również udzielenia upoważnienia z art 143 § 1 O.p. Organ kolegialny działa ,, in corpore" i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa w trybie art. 143 O.p. (patrz: J.Brolik i inni Ordynacja podatkowa. Komentarz wyd. V, L. Etel (red.) Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany) Dodać należy, że w Ustawie o Samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r. poz. 506) regulacja dotycząca możliwości i zasad połączenia się gmin w nowy podmiot - związek międzygminny, celem wspólnego wykonywania zadania (lub zadań) publicznych jest ogólna, odsyłająca do rozważań dotyczących innych organów samorządowych. Zarząd związku międzygminnego w myśl art. 6q ust 1 u.c.p.g. uzyskał uprawnienia organu podatkowego we wskazanym w tym przepisie zakresie. Organ podatkowy jest organem administracji publicznej. Stałymi elementami składającymi się na pojęcie takiego organu są: a) prawne wyodrębnienie b) realizacja zadań państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego w imieniu i na rachunek tego podmiotu prawnego c) prawnie określone kompetencje, obejmujące władztwo administracyjne (patrz. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996 r. i wydania następne) Bez wątpienia Zarząd związku międzygminnego w zakresie realizacji powierzonych związkowi zadań ma przymioty określone wyżej. Artykuł 67 tej ustawy stanowi, że ustrój i zasady funkcjonowania związku międzygminnego określa statut. W § 2 przepis ten określa jakie elementy statut taki zawierać powinien. Taka regulacja ustawowa oznacza, że statut zasadniczo określa strukturę i zakres działania związku. Zatem wszelkie działania organów Związku muszą mieć podstawę również określoną w tym akcie. Statut Międzygminnego Związku Celowego we W. nie zawiera podstawy do przekazania pracownikowi tego Związku kompetencji wynikających z art. 6q u.c.p.g. w trybie art. 143 § 1 O.p. Także regulamin organizacyjny biura Związku ustalający zakres obowiązków skarbnika Związku nie zawiera uprawnienia do wydawania lub podpisywania decyzji przez tego pracownika w imieniu zarządu. Zatem aby prawidłowo ocenić możliwość umocowania skarbnika Związku do wydawania decyzji, a w istocie do prowadzenia postępowań podatkowych należy ustalić korelację art 6q ust 1. u.c.p.g. z art. 2 § 3 i art. 13a O.p. Regulacja zawarta w art. 6q u.c.p.g. wyraźnie wskazuje komu przysługują uprawnienia organów podatkowych. Z przepisu tego nie wynika, aby organ tam określony miał możliwość dalszego delegowania swoich kompetencji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.