IV SA/Wa 700/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg F. w W. oraz F. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargi. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ", po rozpatrzeniu zażaleń Fundacji "[...]" i Fundacji "[...]" na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ w [...]) z [...] listopada 2018 r. nr [...], nadającego rygor natychmiastowej wykonalności decyzji własnej z [...] marca 2018 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża [...]", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia GDOŚ wskazał, że w sprawie istnieją podstawy do nadania decyzji RDOŚ w [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, zarówno ze względu na interes społeczny, rozumiany jako zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, jak i inny interes społeczny związany z wytwarzaniem energii elektrycznej oraz zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju. Poza tym, istnieje przesłanka wyjątkowo ważnego interesu strony. GDOŚ podkreślił, że z akt sprawy oraz danych przedstawionych przez inwestora – [...] S.A, wydobywanie węgla brunatnego ze złoża [...] realizowane będzie na potrzeby funkcjonowania Elektrowni [...], która w ramach Krajowego Systemu Energetycznego produkuje ok. 21% energii elektrycznej, co stanowi największy udział w produkcji krajowej. Wydobywanie węgla brunatnego ma docelowo zapewnić produkcję energii elektrycznej zarówno na potrzeby odbiorców prywatnych, w tym obywateli (gospodarstwa domowe) oraz podmiotów gospodarczych (np. zakłady przemysłowe i usługowe, gospodarstwa rolne), jak i odbiorców realizujących zadania publiczne (np. transport szynowy, instytucje publiczne), a tym samym poprawić i zapewnić bezpieczeństwo energetyczne państwa. Jest ono inwestycją ogólnospołeczną i ogólnokrajową, dotyczy bowiem i jest realizowane na potrzeby całego społeczeństwa i państwa. GDOŚ przychylił się do oceny, że z uwagi na wyczerpujące się zasoby węgla brunatnego w złożu [...], jak i wzrost zapotrzebowania Elektrowni [...] na węgiel, prawidłowe funkcjonowanie elektrowni, a tym samym zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej do Krajowego Systemu Energetycznego, uzależnione jest od szybkiego i sprawnego prowadzenia procesu inwestycyjnego dotyczącego wydobycia węgla brunatnego ze złoża [...]. Niezapewnienie paliwa na potrzeby funkcjonowania Elektrowni [...] będzie skutkowało zaś koniecznością wyłączenia infrastruktury energetycznej, co ograniczy ilość produkowanej i dostarczanej do odbiorców energii elektrycznej. Konsekwencje tego będą miały charakter gospodarczy i społeczny, przekładający się na straty w gospodarce krajowej oraz ograniczenie zaspokojenia potrzeb obywateli. Tym samym spowodują znaczące straty w gospodarstwie narodowym. Straty te będą przejawiały się przede wszystkim zmniejszeniem wielkości produkcji w zakładach przemysłowych, w tym w zakładach kluczowych dla gospodarki kraju (m.in. górnictwo, hutnictwo, przemysł chemiczny, gazownictwo) oraz gospodarstwach rolnych. Nastąpi pogorszenie i spadek wydajności świadczonych usług publicznych, w tym w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i ciepło, odprowadzenia ścieków, transportu publicznego. GDOŚ zaakcentował, że przedsięwzięcie jest bardzo dużym, skomplikowanym i czasochłonnym zamierzeniem inwestycyjnym, obejmującym kilka inwestycji, które wiążą się m.in. z koniecznością przebudowy infrastruktury technicznej, wyburzeniem obiektów budowlanych, uzyskaniem wielu pozwoleń, zgód i innych decyzji administracyjnych. Liczne decyzje uzyskiwane będą również dla samej inwestycji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją inicjującą proces inwestycyjny, poprzedzającą szereg innych decyzji administracyjnych. Możliwość zaś posługiwania się tą decyzją w celu inicjowania kolejnych postępowań administracyjnych, związanych z przedmiotową inwestycją, jak i przedsięwzięciami z nią powiązanymi, jest niezwykle istotna z punktu widzenia złożonego charakteru procesu inwestycyjnego dotyczącego przedsięwzięcia. W ocenie GDOŚ, nadanie decyzji RDOŚ w [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] rygoru natychmiastowej wykonalności jest z tego względu niezbędne, aby inwestor mógł natychmiast posługiwać się tą decyzją na potrzeby procesu inwestycyjnego, a tym samym inicjował działania konieczne do jego prowadzenia. Zwłoka w zakresie podejmowania tych działań może skutkować opóźnieniami w prowadzeniu procesu inwestycyjnego i znacząco opóźnić realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, co w konsekwencji zagrażałoby dobrom chronionym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2019 r wniosły Fundacja "[...]" i Fundacja "[...]". Fundacja "[...]" zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 108 § 1 i 2 w zw. z art. 133 i art. 144 oraz art. 6 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ w [...] z [...] listopada 2018 r., mimo wydania go z naruszeniem właściwości, co w konsekwencji doprowadziło do wystąpienia wady skutkującej nieważnością w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności brak ustalenia, czy natychmiastowe wdrożenie przedsięwzięcia w życie jest niezbędne z uwagi na wartości określone w art. 108 § 1 k.p.a.; 3) art. 108 § 1 i 2 w zw. z art. 123 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a., przez brak dostatecznego uzasadnienia przyczyn dla których decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności; 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a., przez brak odniesienie się Organu do wszystkich argumentów podniesionych przez Fundację w zażaleniu, a w szczególności brak rozpoznania, czy nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było niezbędne dla realizacji wartości uzasadniających nadanie tego rygoru; 5) art. 108 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ w [...] z [...] listopada 2018 r., mimo że nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających nadanie takiego rygoru oraz postanowienie RDOŚ w [...] nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego; 6) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ w [...] z [...] listopada 2018 r. w sytuacji, gdy było ono wadliwe – które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania. Fundacja "[...]" z kolei zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 108 § 1 i 2 w zw. art. 133 i art. 144 oraz art. 6 i art. 19 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ w [...] z [...] listopada 2018 r. wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 108 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a. i oraz art. 72 ust. 3 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia RDOŚ w [...] z [...] listopada 2018 r., które zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 108 k.p.a., a to przez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w drodze postanowienia po wydaniu decyzji, pomimo że nie zostały ujawnione żadne nowe okoliczności wskazujące na zasadność zastosowania tego rygoru w sprawie; nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w związku z przesłanką interesu społecznego na wniosek strony, podczas gdy w tym przypadku Organ winien działać z urzędu; nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo niespełnienia przesłanki niezbędności oraz wystąpienia realnego zagrożenia wystąpienia ciężkich strat w gospodarstwie narodowym ani żadnej innej przesłanki nadania takiego rygoru; a także poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo, że w świetle art. 72 ust. 3 i art. 82 ust. 1 u.o.o.ś. jest to bezprzedmiotowe; 3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, pominięcie faktów znanych powszechnie oraz znanych Organowi z urzędu, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego oraz opatrzenie postanowienia zdawkowym uzasadnieniem, w którym Organ nie wykazał na jakiej podstawie uznał za spełnione przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz nie odniósł się wyczerpująco do argumentów podniesionych w zażaleniach na postanowienie RDOŚ w [...]. W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie i potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 10 kwietnia 2019 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Fundacji "[...]" i Fundacji "[...]" oraz postanowił o prowadzeniu ich pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Wa 700/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł mieć zastosowanie w sprawie. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wyjaśnić należy, że jakkolwiek skargi Fundacji "[...]" i Fundacji "[...]" zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, to każda z nich zachowała swoją materialnoprawną odrębność. Połączenie spraw w trybie art. 111 p.p.s.a. ma bowiem wyłącznie charakter techniczny. Innymi słowy, skoro wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku został złożony tylko przez Fundację "[...]", Sąd skoncentrował swoje rozważania na skardze tego podmiotu. Uzasadnienie bowiem wyroku oddającego skargę sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu sentencji wyroku (art. 141 § 2 p.p.s.a.). Taki wniosek nie został złożony przez drugiego ze skarżących, zatem nie wystąpiła przesłanka do sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku ze skargi Fundacji "[...]". W świetle poczynionej oceny stanu faktycznego oraz prawnego, Sąd w składzie orzekającym doszedł zaś do przekonania, że skarga Fundacji "[...]" nie zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne Organu, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. Istota sporu w sprawie sprawdzała się do oceny, czy decyzji RDOŚ w [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża [...]" zasadnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności, skoro od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, które nie zostało jeszcze rozpoznane przez organ odwoławczy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., decyzji od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Zgodnie zaś z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Przepis art. 130 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W ocenie Sądu, rygor natychmiastowej wykonalności może być zatem nadany decyzji od razu przy jej wydaniu albo też może ona nim być opatrzona w późniejszym terminie, tj. od chwili wydania decyzji do momentu upływu terminu do wniesienia odwołania, najpóźniej jednak – w sytuacji wniesienia odwołania z zachowaniem terminu – do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zauważyć również należy, że rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji w chwili jej wydania stanowi jej element. Rozstrzygnięcie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności po jej wydaniu następuje natomiast w formie postanowienia. Przyjmuje więc postać oddzielnego rozstrzygnięcia prawnego, które zażaleniem może być zaskarżone do organu wyższego stopnia, którym to będzie organ właściwy od rozpatrzenia odwołania od decyzji środowiskowej. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej Fundacji, że organ I. instancji nie jest uprawniony do nadania takiego rygoru. Co prawda w art. 108 k.p.a. nie wskazano literalnie, że organem właściwym do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w drodze postanowienia jest organ, który wydał decyzję, jednakże jego wykładnia nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że wszczęcie postępowania odwoławczego przenosi kompetencje w zakresie nadania rygoru na organ drugiej instancji. Przeniesienie takich kompetencji nie wynika z art. 133 i art. 144 k.p.a. Poza tym należy mieć na względzie, że rozstrzygniecie organu II. instancji z natury rzeczy jest ostateczne, co wyklucza nadawanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności, a przez to kompetencje w tym zakresie dla organu odwoławczego. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter odstąpienia od zasady, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane ścisłej wykładni. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej. I tak, organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny. Z kolei nadanie na wniosek strony decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje w sytuacji, gdy natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. Przy czym ustalenie zaistnienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu, który jest zobowiązany poczynić w tej kwestii niezbędne ustalenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie nadanie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniono ważnym interesem społecznym, jak również ważnym interesem strony. Elektrownia [...], będąca oddziałem spółki "[...]" S.A. Elektrownia [...] produkuje w ramach Krajowego Systemu Energetycznego ok. 21% energii elektrycznej, co stanowi największy udział w produkcji krajowej. Planowane przedsięwzięcie ma zatem charakter inwestycji ogólnospołecznej i ogólnokrajowej. Wydobywanie węgla brunatnego ma bowiem docelowo zapewnić produkcję energii elektrycznej zarówno na potrzeby odbiorców prywatnych, w tym gospodarstw domowych oraz podmiotów gospodarczych, jak i odbiorców realizujących zadania publiczne. Sąd podziela ocenę, że niezapewnienie paliwa na potrzeby funkcjonowania Elektrowni [...] będzie skutkowało koniecznością wyłączenia infrastruktury energetycznej, co ograniczy ilość produkowanej i dostarczanej do odbiorców energii elektrycznej. Konsekwencje tego będą miały charakter gospodarczy i społeczny, przekładający się na straty w gospodarce krajowej oraz ograniczenie zaspokojenia potrzeb obywateli, co spowoduje znaczące straty w gospodarstwie narodowym. Ocena możliwości uzupełnienia tych start energetycznych z innych źródeł energii wykracza poza zakres kontrolowanego postępowania, wobec czego Sąd odstąpił od ustosunkowania się do tych zarzutów skargi. Charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia również nie sprzeciwia się nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Bezpodstawności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie można bowiem upatrywać w braku możliwości wykonania decyzji środowiskowej. Poza tym, w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady nie ma przeszkód, aby nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Skutkiem nadania nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności nie będzie obowiązek wykonania tej decyzji, gdyż obowiązek ten będzie się realizowany po uzyskaniu ostatecznego zezwolenia inwestycyjnego. W odniesieniu do nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności nie można mówić o możliwości jej wykonania w znaczeniu szerokim, co należy utożsamiać z mocą prawną pozwalającą na wywoływanie wszystkich skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym i wywoływaniem skutków prawnych. Nieostateczna decyzja środowiskowa posiadająca przedmiotowy rygor będzie mogła natomiast być załączona do kolejnej decyzji administracyjnej lub też konwalidować brak takiego rozstrzygnięcia, wskutek eliminacji z obrotu prawego poprzedniej decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy w obrocie prawnym jest już, ostateczne, lecz nieprawomocne zezwolenie na realizację inwestycji. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym aprobuje stanowisko, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie może nosić zamiaru przyspieszenia procesu inwestycyjnego oraz otworzenia w ten sposób możliwości podejmowania określonych działań przez inwestora w sytuacji, gdy przepisy ustawowe uzależniają te działania od wykazania się przez inwestora decyzją ostateczną. W ocenie Sądu, nie może jednak budzić wątpliwości, że realizacja planowanego przedsięwzięcia ze względu na jego charakter jest uzasadniona ważnym interesem społecznym, związany z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz zabezpieczeniem gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Konsekwentnie, powody te należało uznać za wystarczające do nadania decyzji RDOŚ w [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża [...]" rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.