VII SA/Wa 1875/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na roboty budowlane I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej[...] w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], zwanej dalej "Wspólnotą" lub "skarżącą", od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent [...], reprezentowany przez [...] Konserwatora Zabytków, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., zezwolił Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...], na podwyższenie balustrad okien typu porte-fenêtre [wysokich okien sięgających od podłogi do sufitu, zabezpieczonych zewnętrzną balustradą] i wymianę okien piwnicznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], znajdującym się na terenie "[...]". Wymienione roboty budowlane mają być wykonane według przedłożonego "Projektu budowlanego ocieplenia i kolorystyki ścian zewnętrznych budynku wraz z podwyższeniem balustrad portfenetrów oraz wymianą okien w piwnic w budynku wielorodzinnym", opracowanego przez mgr inż. arch. [...] i mgr inż. arch. [...] w grudniu 2015 r. W powyższym zakresie organ pierwszej instancji ustalił termin ważności pozwolenia: do dnia [...] czerwca 2017 r. Tą samą decyzją nr [...] z dnia [...]stycznia 2016 r. Prezydent [...] nie zezwolił Wspólnocie na prowadzenie robót budowlanych polegających na dociepleniu elewacji przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego styropianem o grubości 11 cm, położeniu siatki zbrojącej i tynku mineralno-polimerowego o strukturze baranka, dociepleniu glifów otworów płytami o grubości 3 cm i otynkowanych na gładko. Jednocześnie cokół budynku przewidziano ocieplić styropianem o grubości 9 cm, na który zostanie położony tynk mozaikowy. Kolorystyka elewacji ma zostać utrzymana w tonacji jasnoszarej z akcentami szarymi. Organ pierwszej instancji wydał powyższą decyzję działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków", oraz § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1789), a także szczegółowych przepisów o właściwości Wojewody [...] realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zastosowanie znalazł również art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.". Zastosowanie przepisów ustawy o ochronie zabytków oraz powiązanych przepisów wynika z faktu, że "[...]" został wpisany decyzją z dnia [...] września 1980 r. do rejestru zabytków pod nr [...]. W uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. organ pierwszej instancji wskazał, że wskazany budynek współtworzy zachodnią pierzeję ul. [...]. Obiekt został wzniesiony w latach 1950-ych, należy wraz z budynkami usytuowanymi w zachodniej pierzei ul. [...] i północnej pierzei al. [...] do zespołu zabudowy o jednorodnej skali i stylistyce typowej dla architektury socrealizmu. Elewacje budynku posiadają detal architektoniczny w formie opasek okiennych, gzymsu międzykondygnacyjnego oraz bogato profilowanego gzymsu wieńczącego. Cała bryła budynku posiada cechy monumentalizmu. Zabudowa ta stała się trwałym elementem historycznie ukształtowanego krajobrazu miejskiego tej części "[...]" jako układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Zakres planowanych prac obejmuje m. in. remont stalowych barierek typu porte-fenêtre wraz z ich podwyższeniem do wysokości 110 cm i pomalowaniem ich w kolorze szaro-grafitowym. Przedmiotem planowanych prac jest również wymiana drewnianej stolarki okiennej w piwnicach budynku na nowe okna wykonane z PCV w kolorze białym. [...] Konserwator Zabytków po przeprowadzeniu analizy terenu inwestycji i przedłożonego projektu budowlanego stwierdza, że planowane prace w ww. zakresie nie naruszą chronionych wartości obszaru "[...]", w związku z tym są dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Inaczej organ ocenił wniosek o zezwolenie na docieplenie elewacji ww. budynku. Organ wskazał bowiem, że odpowiednio decyzjami z 2008 r. i 2010 r. zezwolono na docieplenie elewacji budynków znajdujących się przy ulicy [...] [...] oraz [...] w [...]. Wskazane prace dociepleniowe wykonano. Doświadczenia uzyskane w tym zakresie przez [...] Konserwatora Zabytków przemawiają jednak za odmową pozwolenia na docieplenie budynku przy ul. [...]. Wydając uprzednio pozwolenia na realizację w/w zamierzeń, [...] Konserwator Zabytków uważał, że docieplenie elewacji wskazanych budynków i otworzenie podziałów i detalu architektonicznego nie wpłynie na zmianę ich wyrazu stylowego, a tym samym nie naruszy ich walorów zabytkowych tej części [...]. Jednakże po analizie wykonanych prac w ww. obiektach organ konserwatorski doszedł do wniosku, że prace te spowodowały istotną, niekorzystną zmianę charakteru zabytkowego tych budynków, mimo pozornego braku ingerencji w ich dotychczasowy wygląd. Efektem przeprowadzonych prac polegających na dociepleniu elewacji ww. budynków była utrata oryginalnej struktury; budynki te utraciły walor przestrzenności detalu architektonicznego, poprzez spłaszczenie płycin okiennych ostatniej kondygnacji mieszkalnej, uproszczenie bogatego rysunku gzymsu wieńczącego, zniszczone zostały opaski okienne, a otwory okienne "zapadły się" w widoku elewacji. Ponadto, pastelowa kolorystyka budynków została dowolnie dobrana, bez związku z pierwotnym wyglądem. Zdaniem organu konserwatorskiego elementy monumentalnej architektury, które stanowiły o jej indywidualnym, zróżnicowanym wyrazie, zostały w przypadku sąsiednich nieruchomości bezpowrotnie zdegradowane. Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie dotyczącym odmowy na docieplenie zewnętrzne złożyła w dniu [...] lutego 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym odmowy pozwolenia oraz wydanie decyzji co do istoty sprawy pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych polegających na dociepleniu elewacji budynku ww. mieszkalnego wielorodzinnego, według przedłożonego projektu. W uzasadnieniu skarżącą wskazała, że powyższa decyzja narusza: 1) przepisy prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków, poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że budynek przy ul. [...]podlega zasadom ochrony konserwatorskiej według definicji "zespołu budowlanego", a nie tylko "układu urbanistycznego"; 2) przepisy postępowania, mogące mieć wpływ na jej treść, a mianowicie art. 7 k.p.a., polegający na obowiązku organów administracji publicznej podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 3) przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na jego treść, a mianowicie art. 8 k.p.a., polegającą na prowadzeniu postępowania w sposób nie naruszający zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Skarżąca wskazała, że decyzja o wpisie do rejestru dotyczy "układu urbanistycznego – [...], z lat 20/30-tych XX w." W związku z powyższym podstawowymi chronionymi wartościami w przypadku układów urbanistycznych są: gabaryty budynków, proporcje wysokościowe, linia zabudowy, kształt działek geodezyjnych i sposób lokowania zabudowy na tych działkach. Tylko w ograniczonym zakresie ochrona konserwatorska obejmuje wygląd elewacji poszczególnych budynków. Ochrona konserwatorska budynków stanowiących obiekty współtworzące zabytkowy układ urbanistyczny nie jest równoznaczna z ochroną budynku stanowiącego element zespołu budowlanego czy też budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. W przekonaniu Wspólnoty stanowisko organu wobec przedmiotowego budynku jest zbyt daleko idące i zbyt restrykcyjne. [...] Konserwator Zabytków nie rozróżnił zakresu właściwych typów ochrony i nie ocenił właściwie wpływu proponowanego ocieplenia i związanych z nim prac modernizacyjnych na układ urbanistyczny [...]. Na skutek powyższego dowołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r., w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie działając na podstawie art. 36 ust. l pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie z treści decyzji wpisującej obszar [...] do rejestru zabytków wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega nie tylko układ urbanistyczny, ale również zespół architektoniczny, który powstał w latach międzywojennych XX w. Planowane roboty budowlane dotyczą zatem obiektów, które nie są częścią historycznego zespołu budynków, powstały bowiem w latach 50. XX w. Przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie jest w związku z tym wpływ tych robót na układ urbanistyczny [...]. Ponadto zakres ochrony zabudowy przedmiotowej działki i jej zabudowy określają m.in. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r.; Dz. Urz. Woj. Maz. nr 229, poz. 8494 z dn. 28 listopada 2006 r.). Przedmiotowy budynek przy ul. [...] znajduje się w obszarze jednostki terenowej oznakowanej symbolem MW 1, dla której ustalenia zawarte są w § 30 ww. planu. Zgodnie z treścią ust. 3 pkt. 1 ww. paragrafu ustala się zachowanie istniejących budynków mieszkalnych i segmentu budynku użytkowanego przez przedszkole, dopuszczając ich przebudowę, łącznie ze zmianą funkcji poszczególnych lokali, w ramach której zakazuje się jednak "zmian wystroju elewacji prowadzących do jego zubożenia" (§ 30 lit. f). Po przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów, organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta [...] w rozpatrywanej sprawie, iż realizacja wnioskowanego zamierzenia w zakresie podwyższenia balustrad okien porte-fenêtre oraz wymiany okien piwnicznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]w [...], zgodnie z przedstawionym projektem nie narusza wartości chronionych. Natomiast w zakresie polegającym na dociepleniu elewacji budynku zgoda organu pierwszej instancji stanowiłaby naruszenie wartości zabytku podlegającego prawnej ochronie. Zdaniem organu drugiej instancji argumentacja Prezydenta [...] dotyczyła wpływu planowanych robót budowlanych na wartości przedmiotowego budynku, chociaż przedmiotowy budynek nie należy do zespołu budowlanego chronionego na podstawie przywołanej wcześniej decyzji wpisowej i nie został indywidualnie wpisany do tego rejestru. Niemniej w świetle przywołanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazujących zmian wystroju elewacji budynków mieszkalnych prowadzących do jego zubożenia, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie było prawidłowe. Realizacja tych robót stanowiłaby niedopuszczalne działanie wobec przedmiotowego budynku, bo spowodowałaby zatracenie walorów estetycznych ich elewacji oraz autentyczności. Oceny tej nie zmienia planowane odtworzenie architektonicznych elementów elewacji. Elewacje budynku przy ul. [...]wykończone są tynkami mineralnymi cementowo-wapiennymi, a cokoły wykonane w lastryko płukanym. Wystrój elewacji stanowią gzymsy, opaski okienne wklęsłe (wąskie i szerokie) oraz bogato profilowana attyka. Zastąpienie dotychczasowych materiałów płytą styropianową, siatką zbrojącą, tynkiem mineralno-polimerowym o strukturze oraz tynkiem mozaikowym w partii cokołowej – obcymi pierwotnej strukturze budowlanej, doprowadzi zdaniem organu odwoławczego do zmiany charakteru i wystroju architektonicznego przedmiotowego budynku. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] złożyła w dniu [...] lipca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] oraz wydanie decyzji co do istoty sprawy pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych polegających na dociepleniu elewacji w przedmiotowym budynku mieszkalnego W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, godząc w interes prawny Wspólnoty. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Organ drugiej instancji wskazał, że argumenty merytoryczne uzasadniające jego stanowisko zawarł w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny z zasady nie bada wszystkich aspektów wydania określonego aktu administracyjnego, w tym zasadności i celowości jego wydania, stopnia realizacji określonych wartości i trafności przyjętych w nim rozwiązań, jeśli nie przesądzają one bezpośrednio o interesach konkretnej strony, ani też skutków społecznych danego aktu. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie, po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapadła z naruszeniem przepisów prawa. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] – [...] Konserwatora Zabytków, mimo że z analizy decyzji organu pierwszej instancji wynikał wniosek, że oparto ja na błędnej wykładni przepisów ustawy o ochronie zabytków oraz błędnym ich zastosowaniu. Przedmiotowy budynek położony ul. [...] stanowi bowiem element objętego ochroną konserwatorską "[...]". Ochronie podlega, zgodnie z wpisem do rejestru zabytków, tylko historyczny układ urbanistyczny, utworzony w latach 1920-1939. Kluczową przesłanką działania organów konserwatorskich powinna zatem być definicja legalna "historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego" zawarta w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków. Przedmiotem ochrony jest w tym przypadku – co przyznaje organ odwoławczy - przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. W takim przypadku ustawodawca koncentruje się na ochronie, najogólniej mówiąc, przestrzennego rozlokowania budynków, obiektów i innych elementów architektonicznych, włącznie z zielenią oraz ulicami i drogami. Oznacza to, że fasady poszczególnych budynków, a także architektoniczne detale takich budynków nie stanowią kluczowego przedmiotu ochrony konserwatorskiej. Przedstawionej specyfiki ochrony konserwatorskiej organ pierwszej instancji, ale też organ odwoławczy, nie wzięły pod uwagę, zacierając odrębność ochrony wskazanego "historycznego układu urbanistycznego" oraz "historycznego zespołu budowlanego" (art. 3 pkt. 13 ustawy o ochronie zabytków). Dopiero w tym drugim przypadku ochrona konserwatorska skoncentrowana jest na powiązanej przestrzennie grupie budynków wyodrębnionej ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W odniesieniu do przedmiotowego budynku położonego przy ul. [...] organy pierwszej i drugiej instancji pominęły w gruncie rzeczy istotną okoliczność, że budynek którego dotyczy postępowanie powstał w latach 1950-tych i w tym sensie nie należy już kulturowo do "[...]" lat 1920-1939. Z tego względu trudno uzasadnić stanowisko obu organów administracji, że na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków należy ochronę konserwatorską rozciągnąć na detale formy architektonicznej budynku przy ul. [...], styl tego budynku, zastosowane materiały itp. w tym zakresie Sąd nie mógł podzielić opinii ani opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ani [...] Konserwatora Zabytków. Ich decyzje naruszają więc prawo i nie zasługują na utrzymanie w obrocie prawnym. Organ drugiej instancji wskazuje równocześnie, że ochrona fasady budynku przy ul. [...] znajduje swoją podstawę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który zabrania "zmian wystroju elewacji budynków na obszarze obejmującym sporną nieruchomość, prowadzących do zubożenia tego wystroju". W świetle przepisów prawa miejscowego utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia zgody na docieplenie elewacji przedmiotowego budynku mieszkalnego również nie znajduje przekonującego uzasadnienia. Rzeczywiście, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, ustalenie zasad ochrony zabudowy na terenie [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (powołana wyżej uchwała Rady Miasta z dnia [...] października 2006 r.) stanowi formę ochronę zabytków. W kluczowym dla rozpatrywanej sprawy § 30 lit. f wskazanej uchwały zakazuje się zmian wystroju elewacji prowadzących do jego zubożenia. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę przyjmuje przy tym, że co do zasady oceny wartości historycznej, estetycznej lub artystycznej poszczególnych zabytków i ich wyglądu dokonują organy administracji publicznej właściwe dla ochrony zabytków. Decyzje w tym zakresie nie powinny wszakże mieć charakteru całkowicie uznaniowego. Zubożenie wystroju elewacji, czego zabrania wspomniana uchwała Rady Miasta z 2006 r., można stwierdzić dopiero wówczas, gdy ustali się np. że projektowane prace lub roboty budowlane przy zabytku doprowadzą do utraty istotnych walorów zabytku podlegających ochronie. Kontekstem, który należy uwzględnić przy dokonywaniu takiej oceny zmian wartości estetycznych, artystycznych i historycznych określonego budynku powinno być również bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowego budynku. W świetle powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdza, że organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że w odniesieniu do dwóch budynków bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] dokonano już docieplenia elewacji budynków działając na podstawie zgody udzielonej przez właściwego konserwatora zbytków. W tych dwóch przypadkach konserwator zabytków nie dopatrzył się "zmian wystroju elewacji prowadzących do jego zubożenia", czyli nie stwierdził niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na takim tle stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do budynku przy ul. [...] wydaje się co najmniej nieuzasadnione, ze względu na jego koncepcyjną niespójność z poprzednimi decyzjami. Zdaniem Sądu nie można podzielić argumentacji, iż wcześniejsze błędy organu w ocenie skutków docieplenia nie mogą być już naprawione, ale należy chronić te budynki, które zachowują oryginalne walory estetyczne i architektoniczne. Przeciwnie, w ocenie Sądu utrzymywanie różnic w wyglądzie z jednej strony budynków między budynkami oznaczonymi adresami ul. [...] oraz ul. [...], a z drugiej strony znajdującym się między nimi budynkiem przy ul. [...], prowadzi do estetycznego dysonansu i zaburzenia walorów architektonicznych całej pierzei budynków przy ul. [...]. [...] Konserwatorowi Zabytków nie chodzi chyba o wyeksponowanie wartości architektury [...] lat 1920 i 1930-ych poprzez wykazanie, że architektura lat 1950-ych jest niekonsekwentna: raz monumentalna, a raz unowocześniona poprzez docieplenia. Przecież zarówno dla historyka sztuki, jak i dla nieprofesjonalisty - gościa odwiedzającego [...], jest dość oczywiste, że "[...]" lat 1920 i 1930-ych (wpis do rejestru zabytków nr [...] z dnia [...]września 1980 r.) sąsiaduje z kilkoma zespołami architektonicznymi z podobnego okresu historycznego lub późniejszego (takimi jak [...] – wpis do rejestru zabytków nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., osiedle [...] – wpis do rejestru zabytków nr [...] z dnia [...]lipca 1992 r., tzw. [...] - wpis do rejestru zabytków nr [...] z dnia [...].03.1973 r.). W najbliższym sąsiedztwie są też inne rodzaje zabudowy prezentujące odmienne style architektury, choćby twierdza wojskowa z XIX w. – [...], osiedla mieszkaniowe z lat 1960-ych w rejonie Parku [...], osiedla mieszkaniowe z lat 1970-ych na zachód od ul. [...] i w rejonie ulicy [...] i tzw. [...], nowoczesne osiedla na obszarze tzw. [...] i inne. W takiej różnorodności stylów architektonicznych ewentualne zmiany fasady w budynku mieszkalnym przy ul. [...] (w tym eksponowane przez organ drugiej instancji "zapadanie się" otworów okiennych, spłaszczenie płycin okiennych ostatniej kondygnacji mieszkalnej, uproszczenie bogatego rysunku gzymsu wieńczącego itp.), zwłaszcza że dostosowane do dwóch sąsiednich i architektonicznie "bliźniaczych" budynków (ul. [...]), nie wydają się mieć istotnego, a może nawet żadnego znaczenia dla układu urbanistycznego "[...]". Można też uznać, że masywne budynki mieszkalne z lat 1950-ych przy ul. [...] są częścią "[...]" przez "historyczny przypadek" wybrania tej ulicy (do 1993 r. – ul. [...]) za stanowiącą granicę omawianego zespołu urbanistycznego. Budynki te wydają się być architektonicznie "niedopasowane" do architektury lat 1930-ych. W świetle powyższego należy stwierdzić, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem granic swobodnego uznania administracyjnego, a zatem naruszeniem art. 6 k.p.a. Skarżona decyzja jest też niezgodna z innymi przepisami o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji nie podjął bowiem wszystkich czynności, mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienie z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Trudno również nie dostrzec, że podejmowanie niespójnych decyzji w kwestii zgody na docieplanie fasad sąsiadujących budynków nie służy budowaniu zaufania obywateli do władzy publicznej. Dodatkowo, sposób uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji i wyjaśnienia stronie skarżącej wszystkich przesłanek podjętej decyzji i okoliczności, które zostały wzięte pod uwagę lub które zostały pominięte przez organ, pozostawia sporo do życzenia. Oprócz wskazanych wyżej uchybień organ odwoławczy nie odniósł się także do kwestii kolorystyki zaprojektowanej nowej elewacji. Tego zagadnienia Sąd nie rozstrzyga, pozostawiając ustalenie i rozstrzygnięcie w tym zakresie, tak jak i w kwestiach wymienionych wyżej, Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ponownym postępowaniu. Wady postępowania prowadzonego przez organu obu instancji doprowadziły też do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 12 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez jej błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że budynek przy ul. [...] podlega zasadom ochrony konserwatorskiej według wymogów przyjętych dla "zespołu budowlanego", a nie "układu urbanistycznego". Prowadząc ponowne postępowanie organ drugiej instancji organ drugiej instancji powinien dokonać wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności podnoszonych w niniejszej sprawie w sposób zgodny ze standardami przyjętymi przez kodeks postępowania administracyjnego, a następnie rozstrzygnąć sprawę uwzględniając racje merytoryczne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.