I SA/Wa 268/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skarg J. P. i K. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołań J. P. i K. J., decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości położone w miejscowości [...], gmina [...], objęte dawnym wykazem hipotecznym lwh [...], gm. kat. [...], będące stawami rybnymi, nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) - dalej zwanego "dekretem". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] czerwca 2007 r. K. J. (będąca jednym z następców prawnych A. P. [1] dawnego właściciela nieruchomości położonych w miejscowości [...], gm. [...]) wystąpiła o wydanie, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 151 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem", decyzji stwierdzającej, że dawne parcele katastralne z powiatu [...], oznaczone jako pgr. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], objęte arkuszem posiadłości gruntowej lwh [...], będące stawami rybnymi, nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek ten poparł J. P. (następca prawny A. P. [1]) w piśmie z [...] września 2016 r. Minister ustalił, że prawo własności przynależne A. P. [1] do objętych wnioskiem parcel ustalono, mając na względzie treść lwh nr [...] i Arkusza posiadłości gruntowej nr [...] dla nieruchomości w [...] (za wyjątkiem pgr nr [...] która powstała z parceli nr [...] i która nie była wykazana w tymże Arkuszu i tymże lwh). Następnie własność tych nieruchomości Skarb Państwa nabył [...] stycznia 1976 r. w drodze zasiedzenia, co stwierdzone zostało prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2003 r. sygn. akt [...] Ns [...]. Minister wskazał, że w toku postępowania nie pozyskano dokumentów pozwalających stwierdzić, że nieruchomości objęte wnioskiem przejęte zostały na rzecz Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nie potwierdziły tego zebrane w sprawie dowody, w szczególności wyjaśnienia Archiwum Uniwersytetu [...], Instytutu Rybactwa Śródlądowego w [...], Archiwum Akt Nowych, informacje uzyskane z pism pełnomocników wnioskodawczyni i J. P. oraz analiza akt sprawy sądowej o sygn. akt [...] Ns [...], czy materiały Archiwum Narodowego w [...], opinia prawno-geodezyjna geodety A. P. [2]. Wobec takich ustaleń Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. Organy stanęły na stanowisku, że w aktualnym stanie prawnym organ administracji publicznej ma prawo orzekać w drodze decyzji wydawanej na podstawie § 5 rozporządzenia tylko wówczas, gdy do nacjonalizacji nieruchomości doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zdaniem Ministra, mając na względzie to, że Skarb Państwa własność przedmiotowych nieruchomości nabył w drodze zasiedzenia [...] stycznia 1976 r. nie można przyjąć, że sporne mienie zostało przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę wniosła K. J. Skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 104 § 1 i 2 kpa w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie w decyzji w świetle dokonanych w toku instancji administracyjnych ustaleń, tj. ustalenia faktu wykazania prawa własności poprzednika prawnego skarżącej A. P. [1] do nieruchomości objętych wnioskiem oraz ustalenia faktu nieprzejęcia nieruchomości stawowych w [...] na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; 2 art. 105 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji istnienia przesłanek do wydania decyzji, co do istoty sprawy. Skarżąca wywodziła, że skoro dopuszczalnym było pod rządami dekretu wydawanie rozstrzygnięcia (na żądanie strony lub z urzędu) skutkującego rozstrzygnięciem, że określone nieruchomości podlegały przejęciu na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa, to tym bardziej możliwe jest potwierdzenie w tym samym trybie faktu, że określona nieruchomość nie podlegała z mocy samego prawa pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, co wynika z literalnego brzemienia § 5 i 6 rozporządzenia. Ustalenie zatem w toku postępowania braku podstaw oraz nieprzejęcia na rzecz Skarbu Państwa w wykonaniu dekretu nieruchomości objętych wnioskiem powinno znaleźć odzwierciedlenie w orzeczeniu rozstrzygającym sprawę, co do jej istoty, a nie umorzeniu postępowania. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę wniósł również J. P. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 77 § 1 in fine w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 6 w zw. z § 3 kpa poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny prawidłowo zebranego materiału dowodowego, z którego jednoznacznie wynikał fakt braku zastosowania w odniesieniu do nieruchomości położonych w [...], objętych dawnym wykazem hipotecznym lwh [...], gm. kat. [...] przepisów dekretu, co skutkowało błędnym wnioskiem organu II instancji, zgodnie z którym w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe jest jedynie uprawdopodobnienie braku zastosowania przepisów dekretu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że ww. okoliczność została przesądzona ponad wszelką wątpliwość. W ocenie skarżącego powołanie się w uzasadnieniu decyzji jedynie na prawdopodobieństwo braku przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu nie tylko uniemożliwia dochodzenie swoich praw windykacyjnych względem osób trzecich, ale także wprowadza niepewność w stosunku do sytuacji prawnej tejże nieruchomości. Organ II instancji winien zaś w sposób jednoznaczny w uzasadnieniu decyzji wskazać, że okoliczność braku przejęcia nieruchomości w [...] na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu została przesądzona ponad wszelką wątpliwość bowiem zaistniały wszelkie podstawy do przyjęcia powyższego twierdzenia. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik J. P. i pełnomocnik Instytutu Rybactwa Śródlądowego w [...] wskazali, że wznowione w sprawie o zasiedzenie postępowanie sądowe pozostaje w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargi nie są uzasadnione. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowił art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt Il OSK 1242/17). Jeśli zatem nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu, sprawa administracyjna nie istnieje, a postępowanie administracyjne wszczęte w tej sprawie, jako bezprzedmiotowe podlegać musi umorzeniu. Wówczas bowiem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Zdaniem Sądu taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skarżący domagali się stwierdzenia w drodze decyzji (wniosek K. J. z [...] czerwca 2007 r. i pismo J. P. z [...] września 2016 r.) na podstawie § 5 rozporządzenia, że nieruchomości położone w [...], gm. [...] objęte dawną księgą lwh [...] oraz parcela [...], stanowiące byłą własność A. P. [1], nie podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Tymczasem przewidziany w § 5 i 6 rozporządzenia tryb rozstrzygania sporów, co do kwestii przejęcia z mocy prawa określonych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej ma zastosowanie - jak wskazuje się w orzecznictwie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze dekretu (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt l OSK 1278/16). Jest on uruchamiany - jak wyjaśniono to w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 - wówczas, kiedy właściciel (współwłaściciel) uważał, że jego nieruchomość, z takich, czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu w części bądź w całości. Zatem możliwość wydania decyzji administracyjnej w trybie § 5 rozporządzenia rozstrzygającej merytorycznie spór istniejący pomiędzy Skarbem Państwa, a wnioskodawcą, zastrzeżona została wyłącznie do sytuacji, gdy dana nieruchomość (jej część) przejęta została ex Iege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a zdaniem strony, przejęta być nie powinna. Powyższe jest konsekwencją przyjętego w art. 2 dekretu modelu nacjonalizacji nieruchomości ziemskich zakładającego, że "wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1, część druga". Prowadziło to bowiem do przejęcia ich własności z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.), bez konieczności potwierdzania tego skutku prawnego decyzją administracyjną. Dokumentem potwierdzającym przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie konkretnej litery (b,c,d,e) wymienionej w ust. 1 art. 2 dekretu było zaś zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Zaświadczenie to było podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi hipotecznej (gruntowej). Wynika to z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 34, poz. 204) i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233). Od 1 stycznia 1999 r. takie zaświadczenia wydaje starosta (art. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 150 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa – Dz. U. Nr 106, poz. 668). Prawodawca założył więc, że na skutek ogólnokrajowej nacjonalizacji nieruchomości ziemskich w praktyce stosowania dekretu prędzej, czy później pojawią się spory, czy nacjonalizacja konkretnej nieruchomości miała oparcie w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dostrzegając ten problem wprowadzono administracyjny tryb rozstrzygania tego rodzaju sporów przez wojewódzkie urzędu ziemskie (później wojewodów). Prawodawca wprowadził tryb administracyjny wyłącznie do rozstrzygania sporów dotyczących nieruchomości, których podstawą przejęcia był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zatem dopóki brak zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomości objęte lwh [...] oraz parcela [...] (po podziale [...]), położone w [...], zostały przejęte przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, dopóty brak jest możliwości obalenia tego zaświadczenia (które jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 kpa) poprzez uzyskanie dowodu przeciwnego (art. 76 § 3 kpa) w postaci decyzji administracyjnej, wydanej w trybie § 5 rozporządzenia. W niniejszej sprawie brak przedmiotu postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 kpa wynikał z tego, że nie ma dowodu (zaświadczenia) potwierdzającego nacjonalizację przedmiotowych nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dopiero pojawienie się tego dowodu w obrocie prawnym wykreuje tło faktyczne i prawne sprawy zainicjowanej na podstawie § 5 rozporządzenia (jej warstwę merytoryczną, jej istotę). Prowadzone przez Wojewodę [...] i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia zaświadczenia wydanego w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r., czy w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r., z którego wynikałoby, że objęte lwh [...] nieruchomości oraz parcela nr [...] (po podziale [...]), położone w [...], przeszły na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przeciwnie, w aktach sprawy znajdują się materiały geodezyjne sporządzone przez geodetę A. P. [2] (nadesłane przy piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] czerwca 2015 r.) oraz odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2003 r. sygn. akt [...]. Z dowodów tych wynika, że do nabycia własności spornych nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w drodze zasiedzenia [...] stycznia 1976 r. A skoro tak, to możliwość objęcia ich nacjonalizacją na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dniem 13 września 1944 r. pozostaje w sposób oczywisty wykluczona. Nie może zmienić tej oceny to, że przed sądem powszechnym zawisła sprawa o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem w przedmiocie zasiedzenia spornych nieruchomości. Samo bowiem wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym orzeczeniem, które to postępowanie dotychczas nie zostało zakończone (co potwierdził na rozprawie pełnomocnik J. P.) nie eliminuje z obrotu prawnego, ani nie pozbawia wykonalności prawomocnego postanowienia wydanego w przedmiocie zasiedzenia przedmiotowych nieruchomości (por. art. 414 w zw. z art. 361 Kodeksu postępowania cywilnego). To zaś oznacza, że organy administracji publicznej, jak i rozpoznający obecnie skargi sąd administracyjny, z mocy art. 365 § 1 kpc, są tym prawomocnym postanowieniem związane. Podmioty te zobligowane są zatem do przyjęcia, że podstawa nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa i data w której to zdarzenie nastąpiło przedstawiają się tak, jak stwierdzono w powyższym postanowieniu sądu powszechnego. Kwestia zaś faktycznego objęcia spornych gruntów w posiadanie przez Skarb Państwa i włączenia do Państwowego Funduszu Ziemi (utworzonego na podstawie art. 3 dekretu) nie ma znaczenia dla sprawy administracyjnej z § 5 rozporządzenia o wyłączenie nieruchomości spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dla tego rodzaju sprawy fizyczne władanie gruntem przez podmiot reprezentujący Skarb Państwa nie stanowi przesłanki rozstrzygnięcia. Tego rodzaju sprawa ma doprowadzić do zmiany stanu prawnego, wynikłego z nacjonalizacji konkretnych nieruchomości na cele reformy rolnej, która dokonała się z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i która została udokumentowana zaświadczeniem właściwego organu, stwierdzającym wystąpienie tego zdarzenia prawnego. Wbrew temu co twierdzi K. J. i J. P. Wojewoda [...] nie mógł stwierdzić w osnowie decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę prowadzoną w trybie § 5 rozporządzenia, że wnioskowane nieruchomości przeszły z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jak wskazano wyżej organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego przejście z mocy samego prawa nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest starosta. Wojewoda nie jest zatem kompetentny do zastępowania tego organu w wyjaśnianiu i ocenie tego zagadnienia na tle konkretnej sprawy. W postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia wojewoda ma natomiast rozstrzygnąć spór jaki wywołał wniosek złożony w tym trybie, a spór ten dotyczy tego, czy w stosunku do konkretnych nieruchomości wystąpił skutek z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, którego wystąpienie stwierdzono w uprzednio wydanym zaświadczeniu. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do tego, aby orzekać merytorycznie o wyłączeniu przedmiotowych nieruchomości spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, skoro brak materialnego dowodu na to, że przepis ten stanowił podstawę prawną nabycia przez Skarb Państwa prawa własności do tych nieruchomości. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa, jak też art. 105 § 1, art. 104 § 1 i 2 kpa w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu upatrywane w niedokładnym wyjaśnieniu sprawy w jej całokształcie i uchyleniu się przez organy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, uznać należało za chybione. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.