II OSK 3928/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 53/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 53/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K, z [...] stycznia 2016 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (etap IX) wraz z garażem podziemnym, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej, zagospodarowaniem terenu wraz z ciągami pieszymi, zewnętrznymi miejscami postojowymi oraz wjazdem do garażu podziemnego przy ul. [...] w K, na dz. nr [...] obr. [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do kwestii naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 24 k.p.a. z pominięciem pozostałych okoliczności sprawy, w sytuacji gdy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że obowiązkiem sądu administracyjnego jest orzekanie w granicach sprawy, co pociąga konieczność analizy wszystkich przepisów prawa istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wobec tak określonych obowiązków Sąd pierwszej instancji powinien ustosunkować się do pozostałych kwestii występujących w sprawie, w szczególności dotyczących zbycia przez T. K. nieruchomości przy ul. [...], której własność czyniła go stroną w sprawie. Zdaniem skarżącej spółki ograniczenie rozpoznania sprawy jedynie do naruszenia przez organ I instancji art. 24 kpa z pominięciem pozostałych okoliczności, na które zwracano uwagę w skardze, wydaje się błędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten niestety nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Przede wszystkim zauważyć należy, że w niniejszej sprawie sąd wojewódzki rozpoznawał skargę na postanowienie Wojewody [...], które jest postanowieniem kasacyjnym wydanym w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) Zaskarżone postanowienie nie rozstrzygało zatem sprawy merytorycznie, a jedynie uchylało postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2018r. odmawiające wznowienia postepowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2016 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...]. W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu I instancji było wadliwe ponieważ narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...], znak: [...], jak i postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją zostały podpisane przez tę samą osobę. Kontrolując postanowienie/decyzję kasacyjną sąd ocenia zawsze czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie sprawy, czy zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego bądź ustalenia stanu faktycznego, czy też doszło do uchybień natury proceduralnej, które określa się jako istotne. Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zawsze pociąga za sobą potrzebę powtórzenia czynności procesowych i nie może być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. gwarantuje stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ma rację sąd I instancji, że jeżeli doszło do naruszenia przepisów postępowania i zachodzi konieczność ponowienia czynności jurysdykcyjnych w organie pierwszej instancji to spełnione są przesłanki do wydania orzeczenia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Ponieważ kontrolowane rozstrzygnięcie niczego merytorycznie nie rozstrzyga to odnoszenie się przez sąd wojewódzki do pozostałych zarzutów skargi [...] sp. z o.o. byłoby przedwczesne. Na tym etapie postepowania WSA w Krakowie nie może ustosunkować się do zarzutów dotyczących meritum bowiem nie uczyniły tego jeszcze organy administracji obu instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz.329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] sierpnia 2022 r.