II SAB/Wa 145/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1 i 3 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania punktu 1 i 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], dalej "skarżący", za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] grudnia 2018 r. wystąpił z wnioskiem do Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...], dalej "PFR", "Spółka", o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018; 2. informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody; 3. informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018; 4. informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, iż PFR S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2018 r. poz. 1330), dalej u.d.i.p., ponieważ nie jest podmiotem objętym przedmiotową regulacją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lutego 2019 r. Stowarzyszenie zarzuciło PFR bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z [...] grudnia 2018 r., a tym samym naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę, Spółka, której bezczynność zaskarżono, wykonuje zadania publiczne. Z tego powodu jest to spółka zobowiązana do udostępniania informacji publicznej w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ponadto wskazano, że majątek skarżonej Spółki znajduje swoje oparcie w środkach publicznych, które Skarb Państwa, lub podmioty z nim związane, przekazały na rzecz Spółki. W związku z tym należy przyjąć, że wniosek dotyczy informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. Żądana informacja dotyczy bowiem bezpośrednio działalności Spółki oraz zatrudnionych w jej ramach pracowników. Jednocześnie na nagrody i premie Spółka przeznacza środki publiczne. W odpowiedzi na skargę PFR wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie jest podmiotem będącym władzą publiczną (czy też organem władzy publicznej), jak i nie wykonuje zadań publicznych. Nie dysponuje również majątkiem publicznym. Ponadto, wskazał, że żądane wnioskiem informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym, przepisy tej ustawy nie obejmują PFR S.A., stąd też Spółka nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Spółka wskazała, że nie wykonuje również zadań publicznych. Wyjaśniła, że działalność "innych osób prawnych" może być przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej. Spółka zaś do takich podmiotów nie należy. Podkreślono, że Spółka nie powstała w drodze ustawy. PFR został założony na podstawie przepisów kodeksu spółek handlowych w konkretnym celu gospodarczym, tj. w celu pełnienia roli inwestora kapitałowego oraz dostawcy finansowania typu mezzanine w projektach infrastrukturalnych na zasadach rynkowych, a więc przy maksymalizacji zysku akcjonariuszy PFR S.A. Skarb Państwa powołując Spółkę nie wyznaczył jej jakichkolwiek zadań o charakterze powszechnym. Fakt, że PFR S.A. nie wykonuje zadań publicznych znajduje również potwierdzenie w statucie Spółki, z którego wynika, że "Spółka zostaje utworzona (...) w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz koordynacji i realizacji programów rozwojowych przy założeniu dążenia do osiągnięcia rynkowej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału w długim terminie" (§ 1 ust. 3 statutu Spółki), a "przeważającym przedmiotem działalności gospodarczej Spółki jest działalność firm centralnych (head offices) i holdingów z wyłączeniem holdingów finansowych (PKD 70.10.Z)." (§ 4 ust. 1 statutu Spółki). Profil działalności Spółki znajduje również odpowiednie odzwierciedlenie w informacjach ujawnionych w rejestrze przedsiębiorców PFR S.A. Rolą PFR S.A. jest w szczególności lokowanie kapitału, za pośrednictwem funduszy inwestycyjnych zamkniętych aktywów niepublicznych, w projekty gwarantujące bezpieczeństwo inwestycyjne i adekwatną stopę zwrotu. Rola Spółki zatem jest najbardziej zbliżona do zadań wyspecjalizowanego funduszu typu sovereign funds. Ocena analizowanych przez Spółkę projektów ma charakter komercyjny i przebiega w ramach wieloetapowego procesu inwestycyjnego opisanego szczegółowo w dokumentach korporacyjnych PFR S.A. Działalność PFR S.A. jest komplementarna w stosunku do oferty komercyjnego sektora finansowego. Spółka argumentując, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., powołała się także na okoliczność, że PFR S.A. nie figuruje w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.p., do udostępniania niektórych kategorii informacji publicznej za pośrednictwem BIP obowiązane są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., a zatem takie, które wykonują zadania publiczne. Ta okoliczność w ocenie Spółki potwierdza, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Ponadto wskazano, że pracownicy Spółki nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, żaden z pracowników Spółki - bez względu na to, czy wypłacono mu nagrodę czy też premię - nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Pracownicy PFR S.A. nie mają bowiem wpływu na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym nie mają wpływu na kształtowanie sfery publicznej. Majątek Spółki jest własnością PFR S.A., tj. spółki prawa handlowego, działającej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, nie jest zaś majątkiem Skarbu Państwa (majątkiem publicznym). Skarb Państwa jest jedynie właścicielem akcji Spółki, a nie jej majątku, który pozostaje własnością Spółki. Informacja, której udostępnienia domaga się skarżący tj. informacja o łącznej wysokości nagród i premii, w tym szczegółowa informacja o imieniu, nazwisku, kwocie oraz uzasadnieniu jej przyznania nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., ponieważ dotyczy sfery prywatnej konkretnych osób, dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a art. 149, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej i wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Należy stwierdzić, że żądana przez stronę skarżącą w pkt 1 i 3 informacja o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018 oraz o łącznie wypłaconych w Spółce premiach w poszczególnych latach: 2017 i 2018, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również wymienione podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie Sądu podstawą prawną zobowiązującą Polski Fundusz Rozwoju S.A. do udzielenia informacji publicznej stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. OSK 1560/14 (publ.: https://cbois.nsa.gov.pl) omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. PFR to niewątpliwie spółka strategiczna Skarbu Państwa, w której wszystkie akcje są własnością Skarbu Państwa i w której Skarb Państwa jest podmiotem dominującym posiadającym, w rozumieniu art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 369) kontrolę nad innymi przedsiębiorcami. Tym samym Spółka, jako osoba prawna spełnia przesłanki określone w części drugiej powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Okoliczność iż Spółka posiada także swój własny majątek, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18 - publ.: https://cbois.nsa.gov.pl). Niezależnie od tego, Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. 2018 r., poz. 1182) został wskazany, jako spółka realizująca misję publiczną. Tym samym Spółce tej, której założycielem jest Skarb Państwa (§ 1 pkt 2 Statutu Spółki) Państwo powierzyło realizację zadań publicznych, co nakłada również i z tego względu na Spółkę zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy. Majątek Spółki, jeśli idzie o informację publiczną, powinien zatem podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Chociaż u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu. O ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody i premie) stanowi informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników Spółki, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu nie posiada. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody i premie pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 (OTK-A 2006, Nr 3, poz. 30), w którym dokonano wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Żądanie zatem skarżącego Stowarzyszenia w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników Spółki nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Natomiast z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje co do łącznie wypłaconych w Spółce nagrodach i premiach w poszczególnych latach: 2017 i 2018, Z tego obowiązku Spółka niewątpliwie się nie wywiązała należało w tym zakresie zobowiązać PFR do rozpatrzenia wniosku. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Wobec powyższego należało uwzględnić skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku) i zobowiązać PFR S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie punktu 1 i 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania pkt 1 i 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 3 sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku) Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 złotych.