III SA/Gd 762/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania staroście dodatku specjalnego oddala skargę. W dniu 10 lipca 2018 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Starosty Powiatu [...]. W § 1 ust. 1 uchwały Rada ustaliła miesięczne wynagrodzenie Starosty [...] w następującej wysokości ( brutto): 1. wynagrodzenie zasadnicze – 4.800,00 zł; 2. dodatek funkcyjny – 2.100,00 zł; 3. dodatek specjalny w wysokości 40% łącznej kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na czas pełnienia funkcji Staroty Powiatu [...] 4. dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 20 % wynagrodzenia zasadniczego. Nadto w § 1 ust. 2 uchwały Rada przyznała ponadto Staroście Powiatu [...]emu dodatek specjalny miesięczny w wysokości 1.700 zł w okresie od dnia 1 lipca 2018 r. na czas pełnienia funkcji w związku ze zwiększeniem obowiązków służbowych i powierzeniem dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej w skrócie jako "u.s.p."), art. 4 ust. 1 pkt 1b, art. 9 ust. 2, art. 36 i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 dalej w skrócie jako "u.p.s.") oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 936). W uzasadnieniu uchwały odnoszącym się do jej § 1 ust. 2 wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 5 u.p.s. oraz przepisów wewnętrznych Starostwa dotyczących wynagradzania pracowników Starostwa, pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może być przyznany dodatek specjalny. Zwiększony zakres obowiązków Starosty [...] wynika zaś z pełnionej funkcji Przewodniczącego Konwentu Powiatów Województwa [...], Wiceprzewodniczącego Zarządu Związku Samorządów na rzecz modernizacji Drogi Krajowej nr [...] w C., Członka Zarządu Obszaru [...], Członka Zarządu Stowarzyszenia [...], Prezesa Stowarzyszenia Gmin i Powiatu [...] w M. Powyższe stanowiska nie mieszczą się zaś w ramach ustaw obowiązujących starostów, a są zadaniami o wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności, zwiększającymi obowiązki służbowe. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 1 ust. 2 powyżej opisanej uchwały nr [...] Rady Powiatu [...]. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] wskazał, że ustawa o pracownikach samorządowych rozróżnia dwa rodzaje dodatków specjalnych. Pierwszym z nich jest dodatek specjalny określony w art. 36 ust. 3 u.p.s., stanowiący obligatoryjny składnik wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa, którego sposób naliczania określony został w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Drugim natomiast jest dodatek, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. Dodatek ten ma charakter fakultatywny, a warunkiem jego przyznania jest zaistnienie określonych przesłanek, to jest okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie organu nadzoru analiza porównawcza treści wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy u.p.s. nie przysługuje staroście oraz pozostałym osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. Na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s. przysługuje im bowiem, z tytułu zajmowanego stanowiska i związanych z tym zadań, dodatek specjalny, o charakterze obligatoryjnym, którego sposób naliczania oraz minimalną i maksymalną wysokość określono w § 6 powyższego rozporządzenia. Dodatkowo wskazano, że przyznanie przez Radę Powiatu [...] dwóch dodatków specjalnych, których łączna wysokość przekracza kwotę maksymalną (przy założeniu zastosowania wskazanej w uchwale stawki wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego) stanowi wprost naruszenie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Przepis ten określa bowiem minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. W związku z tym organ nadzoru stwierdził, że § 1 ust. 2 powyższej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art.12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. oraz art. 9 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Powyższe ustalenie stanowiło w ocenie organu nadzoru podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Powiat [...] wniósł o jego uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 12 pkt 2 i art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 9 ust. 2, art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.s.p. w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Analizując wcześniejsze i aktualnie obowiązujące regulacje prawne dotyczące wynagrodzeń pracowników samorządu, strona skarżąca stanęła na stanowisku, że nie ma aktualnie przepisu, z którego można byłoby wywieść zakaz przyznania staroście dodatku specjalnego o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Ponadto w ocenie strony skarżącej językowa wykładnia tego przepisu nie powinna dostarczać wątpliwości, że może on mieć zastosowanie do wszystkich pracowników samorządu, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit b u.p.s., a więc także do starosty. Gdyby ustawodawca chciał wykluczyć takie uprawnienie to uczyniłby to w formie pozytywnej wymieniając kategorie osób uprawnionych, jak to czyni w regulacji dotyczącej uprawnienia do nagrody (art. 36 ust. 6 u.p.s.) albo też przez wyraźne stwierdzenie, że uprawnienie do dodatku określonego w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje osobom, które obligatoryjnie otrzymują dodatek w oparciu o art. 36 ust. 3 tej ustawy. Strona skarżąca podkreśliła, że z uwagi na brak ugruntowanego orzecznictwa oraz jednolitego stanowiska komentatorów, co do możliwości przyznania dwóch dodatków specjalnych oraz tego, co należy rozumieć pod pojęciem okresowego zwiększenia obowiązków służbowych, nawet ewentualna nieprawidłowość uchwały nie powinna przesadzać o jej nieważności, bowiem należy ją traktować tylko jako nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z regulacji zawartych w p.p.s.a. wynika ponadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 76 i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały organu gminy, gdy stwierdzi jej sprzeczność z prawem (art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu jako akty nadzoru podlegają - jak wskazano powyżej - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a). Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że Wojewoda [...], wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 13 sierpnia 2018 r., uczynił to w przewidzianym w art. 79 ust. 1 u.s.p. trzydziestodniowym terminie. Odnosząc się do meritum sporu wskazać należy, że zgodnie z ogólną regulacją zawartą w art. 36 u.p.s. pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Na wynagrodzenie pracownika składa się wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Poza wskazanymi wyżej składnikami wynagrodzenia ustawodawca wprowadza również składniki dodatkowe. Jednym z nich jest dodatek specjalny. Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.p.s. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Pierwszy z przytoczonych przepisów wskazuje na konieczność przyznania wymienionym w tym przepisie podmiotom (w tym osobie piastującej funkcję organu wykonawczego w gminie) powyższego dodatku. Prawo do dodatku specjalnego osoby pełniące funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa mają zatem zagwarantowane ustawowo. Z kolei druga z przytoczonych regulacji wskazuje na możliwość przyznawania w określonej sytuacji dodatkowego składnika wynagrodzenia. Jest to zatem składnik fakultatywny, a więc samo zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu nie rodzi po stronie pracodawcy obowiązku jego przyznania. O jego przyznaniu decyduje bowiem wola pracodawcy. Również w kwestii wysokości tego dodatku pracodawcy została pozostawiona swoboda działania, co jest istotne ze względu na różną kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniwszy istotę wskazanego składnika wynagrodzenia, która jest skorelowana ze zwiększeniem zakresu wykonywanych przez daną osobę zadań nie sposób w ocenie Sądu przyjąć, że prawo do dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. może być przyznane osobie pełniącej funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa. Regulacje zawarte w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. nie odnoszą się do dwóch zupełnie odrębnych składników wynagrodzenia lecz do identycznego składnika wynagrodzenia, który ustawodawca dywersyfikuje w taki sposób, że wyróżnia kategorie podmiotów, którym ten składnik przysługuje (art. 36 ust. 3 u.p.s.) bądź może być przyznany (art. 36 ust. 5 u.p.s.). W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. ustawodawca uznaje przedmiotowy dodatek za element obligatoryjny wynagrodzenia. Regulacja ta stanowi zatem wyraz w pełni uzasadnionego uznania, że pełnienie funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. mające charakter fakultatywny może być przewidziane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może być ustalone dla wszystkich pracowników umownych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi, a także doradców i asystentów. Z faktu użycia w przepisie art. 36 ust. 5 u.p.s. zwrotu "pracownikowi samorządowemu (...)" nie wynika w żaden sposób, że regulacja ta jest adresowana także do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu, właśnie z uwagi na regulację zawartą w art. 36 ust. 3 u.p.s. świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie może być przyznane podmiotom wskazanym w art. 36 ust. 3 u.p.s. Dodatek specjalny dla tych podmiotów jako świadczenie obligatoryjne ma bowiem swe źródło w art. 36 ust. 3 tej ustawy. W świetle powyższego nie ma znaczenia brak wykluczenia uprawnienia starosty do otrzymania wskazanego dodatku w treści ustawy, względnie wyraźnego stwierdzenia, że uprawnienie do dodatku określonego w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje osobom, które obligatoryjnie otrzymują dodatek w oparciu o art. 36 ust. 3 tej ustawy. Regulacja normatywna dotycząca dodatku specjalnego zawarta w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. pozwala w ocenie Sądu na odkodowanie intencji ustawodawcy i jasne określenie jakim kategoriom pracowników samorządowych należy bądź można przyznać określone składniki wynagrodzenia. Niezależnie od powyższego podzielić należy pogląd organu nadzoru, że przyznanie przez Radę Powiatu [...] dwóch dodatków specjalnych prowadzi do przekroczenia kwoty maksymalnej określonej w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Przepis § 6 powyższego rozporządzenia określa minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego - co wymaga podkreślenia - osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. (a zatem m.in. staroście), wobec czego nie jest możliwe przyznanie staroście dodatku specjalnego, przekraczającego wskazane w przepisie tym wielkości. Powyższe zapatrywania prowadzą do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest w pełni prawidłowe. Organ nadzoru stwierdziwszy, że § 1 ust. 2 zakwestionowanej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art.12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 9 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych uprawniony był do wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem prawa (zob.: art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.