II SA/Ol 226/19

Dnia 4 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. W dniu 19 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga Spółki A (dalej zwanej "inwestorem") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwanego "Kolegium") z dnia "[...]" o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarga ta została przekazana Sądowi przez Kolegium wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, wnioskiem z dnia 13 września 2018 r. inwestor zwrócił się do Wójta Gminy E. (dalej zwanego "organem I instancji") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV do zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr "[...]", obręb "[...]" K., gmina E. Podał przy tym, że zamierzeniem projektowanej inwestycji liniowej jest wybudowanie infrastruktury elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV pod zasilanie działek budowlanych nr "[...]". Zaznaczył, że wybudowana infrastruktura elektroenergetyczna pozwoli w przyszłości na przyłączenie do sieci energetycznej kolejnych odbiorców energii elektrycznej. Na skutek wezwania inwestora przez organ I instancji do wykazania, że planowane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego i nie stanowi zaspokojenia potrzeb interesu prywatnego, w piśmie z dnia 27 września 2018 r. inwestor wyjaśnił, że projektowany odcinek linii energetycznej (sieci energetycznej) jest dalszą rozbudową istniejącej sieci energetycznej. Podał, że odcinek ten stanowi jedynie niewielki fragment dla całego układu sieci i możliwej dalszej rozbudowy o kolejne odcinki linii energetycznych. Zaznaczył, że odcinek ten nie służy jedynie obiektom budowlanym na działkach nr "[...]". Skonstatował, że w tych okolicznościach planowaną inwestycję należy uznać za inwestycje celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.); dalej: "u.g.n.". Decyzją z "[...]" organ I instancji, powołując m.in. art. 2 pkt 5, art. 50, art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.); dalej" "u.p.z.p." w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., odmówił wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji ocenił, że opisana we wniosku inwestycja w istocie polega na przyłączeniu jednego budynku mieszkalnego, który powstanie na działce nr "[...]", do istniejącej w bliskim sąsiedztwie tej działki sieci elektroenergetycznej. Podał, że za konstatacją taką przemawia przede wszystkim treść załączonych przez inwestora do wniosku "Warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej "[...]", z których wynika, że dotyczą one zamierzenia polegającego na dostarczeniu energii elektrycznej o mocy przyłączenia 12,5 KW oraz realizacji wyposażenia niezbędnego do współpracy z istniejącą siecią dla potrzeb opisanego we wniosku budynku mieszkalnego - jednorodzinnego. Dodał, że z załączonej do wniosku mapy wynika, że w bliskim sąsiedztwie działki, na której ma powstać ten budynek, istnieje sieć elektroenergetyczna, do której może być on podłączony. Stwierdził, że zgodnie z przepisami zawartymi w art. 50 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, budowa przyłącza elektroenergetycznego do sieci nie wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu I instancji, w okolicznościach tej sprawy, nawet przy przyjęciu, że zamiarem inwestora byłaby budowa sieci elektroenergetycznej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a Prawa budowlanego, i tak należałoby wydać decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ ten zauważył bowiem, że w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p., dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia dwie przesłanki, tj.: że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu co najmniej lokalnym lub ponadlokalnym oraz, że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wnioskowana inwestycja należy do katalogu, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., co pozostaje w zgodności ze stanowiskiem inwestora, jednak nie spełnia wymogu celu o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, w którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Wywiódł bowiem, że istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej o poziomie lokalnym - gminnym, dlatego wnioskodawca powołujący się na cel publiczny powinien wykazać, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego indywidualnego bądź grupowego. Wskazał, że z treści wniosku oraz zawartych w nim dokumentów jednoznacznie wynika, że przedmiotem inwestycji jest przyłącze elektroenergetyczne do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na oznaczonej działce, tj. połączenie urządzeń podmiotu prywatnego do sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz tego podmiotu usługi dystrybucji energii elektrycznej na podstawie konkretnej umowy. Przyjął, że samo użycie przez wnioskodawcę zapisu "budowa elektroenergetycznej linii kablowej" nie przesądza o publicznym charakterze wnioskowanej inwestycji, ponieważ taka musiałaby obejmować swym zasięgiem potrzeby co najmniej lokalne - gminne, stanowiące realizację celów określonych w przepisach odrębnych zawartych w art. 6 u.g.n. Skonstatował, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie wskazują, aby zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane w innym celu niż interes prywatny, który będzie służyć obsłudze pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W odwołaniu od powyższe decyzji inwestor podał, że wnioskowana inwestycja polega na wykonaniu odgałęzienia od istniejącej linii energetycznej kablowej nn 0,4 kV poprzez wcięcie w istniejącą sieć energetyczną i budowę nowego złącza energetycznego rozdzielczego, umożliwiającego dalszą rozbudowę sieci energetycznej. Wyjaśnił, że z ww. złącza rozdzielczego wybudowany zostanie dodatkowo odcinek linii energetycznej niskiego napięcia 0,4 kV w kierunku działek nr "[...]", na granicy których zlokalizowane zostanie kolejne złącze energetyczne rozdzielczo-pomiarowe, umożliwiające przyłączenie do sieci energetycznej obiekty budowlane na ww. działkach, ale również umożliwiające dalszą rozbudowę istniejącej już sieci energetycznej o kolejne odcinki linii energetycznych. Inwestor ocenił, że w świetle powyższego oraz zgodnie z definicją sieci zawartą w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo energetyczne w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z siecią energetyczną, a nie jak wskazuje organ I instancji z przyłączem energetycznym. Inwestor stwierdził ponadto, że wnioskowana inwestycja należy do katalogu, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., a z uwagi na stworzenie możliwości przyłączenia do sieci energetycznej kolejnym podmiotom na terenie gminy, jest działaniem o charakterze lokalnym. Przyjął, że na przeszkodzie uznania rzeczonej inwestycji za inwestycję celu publicznego nie może stać okoliczność, że inwestycja ta obejmuje jedynie wycinek terytorium gminy a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości. Opisaną na wstępie decyzją z "[...]" Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium za prawidłową uznało ocenę organu I instancji, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przyłączem do sieci elektroenergetycznej, a nie z budową służącą rozbudowie sieci elektroenergetycznej. Przyjęło, że sytuacji tej nie zmienia okoliczność budowy krótkiego odcinka 28m linii kablowej, która biegnie równolegle do sieci, nie rozwija jej samej w sobie i w realiach tej sprawy stanowi element przyłącza, bez którego podłączenie nie byłoby możliwe. Oceniło bowiem, że przyłącze to nie tylko złącze wraz z zabezpieczeniami i wyłącznikiem głównym, albo również także większa część (odcinek) instalacji tworzącej sieć przedsiębiorstwa, służącej doprowadzeniu odpowiedniego zasilania, zakończonej złączem wraz z zabezpieczeniami i wyłącznikiem głównym. Uznało więc, że w przedmiotowej sprawie inwestycja dotyczy budowy klasycznego przyłącza, które, dla umożliwienia podłączenia do sieci, zawiera m.in. odcinek linii kablowej. Zakwestionowało przy tym wywody inwestora, że budowa każdego odcinka linii kablowej stanowi rozbudowę sieci samą w sobie, podnosząc, że ten sposób rozumowania prowadziłby do przyjęcia, iż każde przyłącze to rozbudowa sieci, co pozostaje w sprzeczności z przywołaną definicją oraz z liniowym traktowaniem sieci jako całości. Dodało, że każde przyłącze poszerza zakres oddziaływania sieci poprzez zaopatrzenie w energię, ale nie stanowi jej rozbudowy sensu stricto. W tych okolicznościach Kolegium za prawidłową uznało ocenę organu I instancji, że faktycznym zamierzeniem inwestycyjnym była budowa przyłącza elektroenergetycznego do sieci, co w ogóle nie wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, skoro nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Bacząc jednak na treść wniosku i jego doprecyzowanie Kolegium uznało, że organ I instancji był zobligowany do rozpoznania tego wniosku zgodnie z żądaniem inwestora, tj. w kontekście decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym obszarze Kolegium wywiodło, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., inwestycją celu publicznego może być tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji jednoznacznie określonego celu publicznego, nie zaś takie, które ma jedynie sprzyjać osiągnięciu takiego celu. Oceniło, że z dokumentów przedstawionych przez inwestora wynika, iż realizacja inwestycji ma na celu zasilanie w elektryczność konkretnie wskazanego, jednego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego (na dodatek, jak się wydaje z załączonej dokumentacji, nieistniejącego). Stwierdziło, że inwestycja ma zatem charakter całkowicie indywidualny, a nie służący określonej społeczności lokalnej, nawet rozumianej bardzo wąsko. Przyjęło, że oceny tej nie zmienia podnoszona przez inwestora okoliczność, że złącze będzie usytuowane na granicy dwóch działek i umożliwi dalszy rozwój sieci w przyszłości. Wskazało bowiem, że wniosek dotyczył obecnie tylko jednej działki, a wskazanie, że zasilenie obejmie w przyszłości inne nieruchomości, w tym działkę sąsiednią, nie może zastąpić konieczności jednoznacznego wykazania celu publicznego inwestycji; a nie jej jedynie indywidualnego znaczenia w czasie wydawania przedmiotowej decyzji. Dodało, że cel publiczny nie może być ujmowany przez inwestora w kategoriach przyszłości, czy hipotetycznych założeń, gdyż stanowiłoby to dowolne i niedopuszczalne rozszerzenie pojęcia inwestycji celu publicznego. Skonstatowało, że wnioskowana inwestycja, której celem jest zaopatrzenie w energię jednego domu jednorodzinnego, nie spełnia zadania zaspakajania potrzeb lokalnych, a zatem nie sposób uznać, że spełnia ona warunki inwestycji celu publicznego. W skardze na powyższą decyzję Kolegium, skierowanej do tutejszego Sądu, inwestor wniósł o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi inwestor powtórzył zaś argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Kolegium z "[...]" o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że pomimo określenia planowanego przez inwestora zamierzenia we wniosku jako "budowa elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV", w kontrolowanej sprawie w istocie mamy do czynienia z budową przyłącza elektroenergetycznego do istniejącej (w bliskim sąsiedztwie działki nr "[...]") sieci elektroenergetycznej w celu zasilenia jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który planowany jest do realizacji na ww. działce. Za konstatacją taką przemawia przede wszystkim treść załączonych przez inwestora do wniosku "Warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej "[...]", z których wynika, że dotyczą one zamierzenia polegającego na dostarczeniu energii elektrycznej o mocy przyłączeniowej 12,5 KW oraz realizacji wyposażenia niezbędnego do współpracy z istniejącą siecią dla potrzeb opisanego we wniosku budynku mieszkalnego - jednorodzinnego. Należy przy tym zauważyć, że we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor podał, że zakres prac budowalnych będzie zgodny z opisanymi powyżej warunkami przyłączenia. Z załączonej zaś do wniosku mapy wynika, że w bliskim sąsiedztwie działki, na której ma powstać ten budynek, istnieje sieć elektroenergetyczna, do której może on być przyłączony. Trafnie wskazały także organy, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, a do nich zalicza się także budowę przyłączy m.in. elektroenergetycznych (art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego). Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". W świetle tej definicji należy zatem uznać, że przepis art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. odnosi się zarówno do budowy, stypizowanej w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego jako niewymagającej pozwolenia na budowę, jak i do robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, których wykonywanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Skoro budowa przyłącza elektroenergetycznego nie wymaga pozwolenia na budowę, to zasadnie organy z powołaniem się na art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. odmówiły wydania decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego zamierzenia. Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych przez inwestora w skardze, a uprzednio także w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podzielić należy pogląd organów, że nawet przy przyjęciu, że zamiarem inwestora jest budowa sieci elektroenergetycznej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a Prawa budowlanego, wymagającej w świetle art. 50 ust. 2a u.p.z.p. uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - to i tak należałoby odmówić wydania tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.)". Choć budowa przewodów i urządzeń służących m.in. do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, mieści się w katalogu celów publicznych, o którym mowa w art. 6 u.g.n., to jednak nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z tego rodzaju budową służy celom publicznym – interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest bowiem jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398). Tymczasem okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nie wskazują, aby planowane przez inwestora zamierzenie realizowane miało być w celu innym niż interes inwestora, o czym świadczą oznaczone powyżej dokumenty załączone do wniosku przez inwestora. Akcentowane przez inwestora stworzenie możliwości przyłączenia do sieci energetycznej kolejnym podmiotom na terenie gminy jest bowiem hipotetyczne, skoro budowa tych przyłączy nie jest objęta zakresem planowanych przez inwestora prac. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy stwierdzić, że celem planowanej inwestycji jest wyłącznie zaopatrzenie w energię elektryczną jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie mająca za zadanie zaspokojenie potrzeb lokalnych budowa, czy rozbudowa sieci elektroenergetycznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.