II OSK 2860/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2019r., sygn. akt II SA/Ol 218/19 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku, nr [...] w przedmiocie wydania nakazów weterynaryjnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019r., sygn. akt II SA/Ol 218/19, po rozpoznaniu skargi M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku, nr [...], w przedmiocie wydania nakazów weterynaryjnych, uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wobec stwierdzenia uchybień w zakresie zabezpieczenia gospodarstwa i obiektów inwentarskich przed ryzykiem wprowadzenia wirusa afrykańskiego pomoru świń i w konsekwencji powstania ogniska choroby w stadzie M. Z. nr [...] zlokalizowanym w miejscowości [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1967), dalej: "ustawa o ochronie zdrowia zwierząt", nakazał: 1) zaopatrywać świnie przemieszczane między stadami, tj. ze stada [...] do stada [...] i odwrotnie, w urzędowe świadectwa zdrowia; 2) prowadzenie rejestru środków transportu do przewozu świń wjeżdżających na teren gospodarstwa oraz rejestru wejść osób do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie; 3) używanie przez osoby wykonujące czynności związane z obsługą świń odzieży ochronnej oraz obuwia ochronnego przeznaczonego wyłącznie do wykonywania tych czynności; 4) sporządzenie spisu posiadanych świń, z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury i knurki oraz bieżące aktualizowanie tego spisu; 5) przestrzegać terminowości zgłaszania do ARiMR zdarzeń dotyczących świń; 6) skorygować wpisy w Księdze Rejestracji Świń z okresu [...] czerwca - [...] listopada br.; 7) podjąć określone działania w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, tj. zabezpieczenie padłych świń poprzez ich przetrzymywanie, do czasu przekazania do utylizacji, w szczelnym, zamkniętym pojemniku, uniemożliwiającym dostęp zwierząt wolno żyjących oraz domowych; 8) podjąć określone działania w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, tj. nie wprowadzać świń do gospodarstwa do czasu usunięcia uchybień określonych w punktach od 1 do 7 decyzji. Wskazano, że nakazy z punktu 1, 3 i 5 należy wykonać niezwłocznie, a nakazy z punktów 2, 4, 6 i 7 należy wykonać w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w dniu [...] listopada 2018 r. w przedmiotowym gospodarstwie została przeprowadzona kontrola, potwierdzona protokołem kontroli. W jej wyniku stwierdzono określone uchybienia w zakresie zabezpieczenia gospodarstwa i obiektów inwentarskich przed ryzykiem wprowadzenia wirusa afrykańskiego pomoru świń i w konsekwencji powstania ogniska choroby w stadzie strony nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że art. 48b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, dotyczy obszaru zapowietrzonego lub zagrożonego ustanowionego w związku ze zwalczaniem chorób zakaźnych. Podniósł, że w obrębie jego powiatu nie ma ustanowionego takiego obszaru w związku ze zwalczaniem afrykańskiego pomoru świń. Ponadto wskazał, że na podstawie art. 44 ust. 1a pkt 7 i art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt wydano decyzję w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, czyli należało wyznaczyć miejsce jako ognisko choroby. Skarżący wskazał również, że do tej pory nie miał zaleceń wydanych na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 ustawy i do dziś nie ma ogniska choroby zwalczanej z urzędu. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. w punkcie 1 uchylił decyzję organu I instancji w części pkt 1, 5, 6, 7 i 8 i nakazów nałożonych na stronę w zakresie wyznaczonych terminów ich wykonania - umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części. Ponadto w pkt 2 rozstrzygnięcia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, zakres postępowania nie został określony w sposób nie budzący wątpliwości. Skarżącego nie poinformowano o tym, że postępowanie to obejmuje usunięcie uchybień wynikających z ustaw o ochronie zwierząt oraz systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Powyższe było podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy w punkcie 1 jego decyzji. Natomiast w związku ze stwierdzeniem w toku postępowania kontrolnego niespełnieniem określonych wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń, organ I instancji był zobowiązany wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie. Nakazy z pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej decyzji zostały przez stronę wykonane w wyznaczonym terminie, co potwierdza notatka służbowa sporządzona w dniu [...] listopada 2018 r. przez inspektora weterynaryjnego, dlatego zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie należało utrzymać w mocy. Skargę na tę decyzję wywiódł M. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części pkt 2 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. art. 48b ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt w zw. z § 1 a lit. b, h oraz j rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń poprzez jego zastosowanie wobec wykonania nakazów zawartych w pkt 2, 3 oraz 4 decyzji organu I instancji lub braku podstaw do orzeczenia; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy, zaistniałe po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie odpowiednie nakazy zostały sformułowane w decyzji organu pierwszej instancji. W dniu zaś w dniu [...] stycznia 2019 r., a zatem po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji organu drugiej instancji, nakazy te zdaniem organów zostały wykonane, a zatem odpada podstawa do utrzymywania w obrocie prawnym również tej części decyzji organu I instancji. Organy obu instancji uchyliły się od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którym były również protokoły kontroli oraz oświadczenia skarżącego w przedmiocie prowadzenia księgi rejestru świń, rejestru wejść do budynków, rejestru transportu i spisu posiadanych świń, które to dokumenty zostały dołączone w wymaganym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za zasadną. Z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że utrzymał on w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 2, 3 i 4, odnoszących się do nakazu wykonania czynności w związku z zabezpieczeniem gospodarstwa i obiektów inwentarskich przed ryzykiem wprowadzenia wirusa afrykańskiego pomoru świń i w konsekwencji powstania ogniska choroby w stadzie skarżącego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nakazy z pkt 2, 3 i 4, (a także 6) zaskarżonej decyzji zostały przez skarżącego wykonane w wyznaczonym terminie, co potwierdza notatka służbowa sporządzona w dniu [...] listopada 2018 r. przez inspektora weterynaryjnego. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, z uwagi na okoliczność, że stan faktyczny sprawy uległ zasadniczej zmianie po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji (wykonanie określonych obowiązków nałożonych decyzją pierwszoinstancyjną), to organ odwoławczy nie mógł utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji w zakresie wykonania określonych czynności wskazanych w pkt 2, 3 i 4. Co prawda na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nakazy określone w powyższych punktach zostały wydane zasadnie, jednakże w momencie wydania decyzji przez organ odwoławczy stan faktyczny się zmienił, ponieważ rzeczone obowiązki zostały już wykonane. Tym samym organ odwoławczy powinien w tym zakresie umorzyć postępowanie przed organem odwoławczym. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oznacza zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może być pierwotna, gdy sprawa, która jest załatwiana, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, bądź następcza - jeżeli utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna traci taki charakter zarówno z przyczyn prawnych, jak też faktycznych. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd meriti podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż obowiązki określone w decyzji organu pierwszej instancji zostały nałożone jak najbardziej zasadnie. Bezsprzecznie z afrykańskim pomorem świń należy walczyć przy użyciu wszystkich dopuszczalnych prawnie metod. Zresztą skarżący nie kwestionował nałożonych na niego nakazów w zakresie pkt 2, 3 i 4, ponieważ je wykonał. Tym samym w tym zakresie doszedł do konsensusu z organem i zgodził się z jego rozstrzygnięciem. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że na czas orzekania przez organ pierwszej instancji nakazy z pkt 2,3,4 zostały nałożone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Tak jak utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mogłoby sugerować, że nakazy nie zostały wykonane, tak uchylenie przez organ odwoławczy decyzji w tym zakresie mogłoby stanowić sugestię, że nałożenie nakazów było zbędne. Umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na wykonanie nałożonych słusznie nakazów, przed rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy, pozwala na jednoznaczne wyprowadzenie wniosku, że nałożone nakazy były zgodne z prawem i zostały już wykonane. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki orzekł o uchyleniu pkt 2 zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i w rezultacie uwzględnienie skargi i uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji na skutek błędnego przyjęcia, iż po wykonaniu przez stronę obowiązków nałożonych decyzją organu pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, organ powinien umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 15 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji na skutek błędnego przyjęcia, iż wykonanie decyzji organu pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, powinno skutkować zakończeniem postępowania przez organ odwoławczy bez orzekania co do istoty sprawy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady praworządności i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w rezultacie czego uwzględnił skargę i uchylił pkt 2 tej decyzji, stwierdzając jednocześnie, iż nie ulega wątpliwości, że obowiązki określone w decyzji organu pierwszej instancji zostały nałożone jak najbardziej zasadnie. Zatem naruszenie przez Sąd wskazanych wyżej przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga w przedmiotowej sprawie powinna zostać, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie miała miejsce bezprzedmiotowość postępowania w zakresie punktów pkt 2, 3 i 4 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., co wiązało się z koniecznością umorzenia postępowania w tym zakresie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. VIII, WKP 2020 r. i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada, więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Jak prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki nakazy z pkt 2, 3 i 4 decyzji organu I instancji zostały przez skarżącego wykonane w wyznaczonym terminie, co potwierdza notatka służbowa sporządzona przez inspektora weterynaryjnego z dnia 29 listopada 2018 r. W takiej zaś sytuacji nie ma podstaw do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności wskazanych w pkt 2, 3 i 4, skoro zostały one już przez stronę wykonane. Konieczność wydania rozstrzygnięcia umarzającego postepowanie w zakresie pkt 2, 3, 4 decyzji organu pierwszej instancji wynikała ze specyficznych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Nastąpiła bowiem istotna zmiana stanu faktycznego sprawy po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji (wykonanie określonych obowiązków nałożonych decyzją pierwszoinstancyjną). Nie sposób zatem zakwestionować prawidłowości konkluzji Sądu Wojewódzkiego, że postępowanie w części odnoszącej się do pkt 2, 3 i 4 decyzji organu pierwszej instancji, w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy, było już bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Skoro nie uczynił tego [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...], należało uchylić jego decyzję w tym zakresie, co czyni zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 6 i art. 15 K.p.a. niezasadnymi. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. ponieważ przepis ten nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania. Wskazać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, np. w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną jej wydania (w razie braku odmiennych przepisów przejściowych). Natomiast przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W zasadzie są to dwie sytuacje: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nadto, organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w toku postępowania na skutek zmiany przepisów określających właściwość instancyjną organ ten przestał być właściwy do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji (zob. A. Golęba, Komentarz do art. 138, [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy podstawą umorzenia postepowania w zakresie punktu 2, 3 i 4 decyzji organu pierwszej instancji powinien być art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie wskazany w petitum skargi kasacyjnej pkt 3 tego przepisu. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.