II SAB/Wa 136/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. F. na bezczynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie bezczynności po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2373/15 oddala skargę Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2373/15, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej K. F. – skarżącego w niniejszej sprawie, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1290/14 oraz decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. NSA, podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej uznał, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, co w rezultacie doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania. NSA zauważył, że pierwszy wniosek skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którego brak w aktach administracyjnych, został opatrzony datą [...] października 2013 r. [...] Oddział Straży Granicznej (Oddział) pismem z [...] września 2017 r., nr [...], poinformował skarżącego, że posiada on do odbioru należność finansową z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2009 i 2010 r. Pismem z [...] września 2017 r. skarżący zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: Komendant, organ) z wezwaniem do wykonania prawomocnego wyroku NSA. Organ w piśmie z [...] października 2017 r. stwierdził, że ww. wyrok NSA został zrealizowany i skarżący posiada do odbioru w kasie Oddziału ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2009 rok w wymiarze 15 dni oraz za 2010 rok w wymiarze 30 dni o czym został poinformowany pismem z [...] września 2017 r. Organ wskazał w szczególności, że art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej, a naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest czynnością materialno-techniczną, wynikającą z faktu zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Jednocześnie Komendant wskazał, że nie znajduje podstaw prawnych do wypłaty odsetek od powyższego ekwiwalentu. Nadmienił, że za pozostałe 90 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, skarżący otrzymał ekwiwalent w dniu zwolnienia ze służby, tj. [...] października 2013 r. w wysokości brutto 14.238,60 złotych. Następnie pismem z [...] października 2017 r. skarżący zwrócił się do Komendanta z wezwaniem do wykonania prawomocnego wyroku NSA. Pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Komendanta. Sąd postanowieniem z dnia 19 czerwca 2018 r. odrzucić skargę, podnosząc, że obecnie nie jest dopuszczalne wniesienie w trybie art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi na niewykonanie wyroku, wskazując, iż środkami dyscyplinowania administracji publicznej w załatwianiu sprawy jest skarga na bezczynność organu lub skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący pismem z [...] lipca 2018 r. wystąpił ponownie do Komendanta z wezwaniem do wykonania wyroku NSA, tj. o wydanie decyzji na wniosek skarżącego z [...] października 2013 r., a następnie wypłacenie należnego ekwiwalentu finansowego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia [...] października 2013 r. do dnia wypłaty tychże środków finansowych. Pismem z [...] września 2018 r. skarżący wystosował, na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.), ponaglenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej na bezczynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w sprawie niewykonania wyroku NSA. Uznał, że wyrok NSA jednoznacznie potwierdza zasadność podnoszonych przez niego we wniosku z [...] października 2013 r. roszczeń. Wezwał do niezwłocznego wykonania wyroku. Wskazał, że w przypadku dalszej zwłoki wystąpi do właściwego Sądu o ukaranie organu grzywną oraz o zasądzenie odszkodowania. W piśmie z [...] października 2018 r. skierowanym do Komendanta skarżący podał, że wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2017 r. został zobowiązany do zwrotu otrzymanej z Oddziału w dniu [...] października 2013 r. odprawy za lata służby w Straży Granicznej. Zwrot odprawy nastąpił z końcem grudnia 2017 r., przelewem na konto bankowe. Jednakże, jak poinformował skarżący, do dnia dzisiejszego nie otrzymał z Oddziału żadnej informacji, potwierdzającej otrzymanie przelanych pieniędzy. W związku z tym wniósł o wydanie stosownego dokumentu poświadczającego, że zwrócił na wskazane konto Oddziału otrzymaną wcześniej odprawę wraz z pozostałymi środkami finansowymi zasądzonymi wyrokami Sądów Rejonowego i Okręgowego w [...]. Jak wynika z zaświadczenia z [...] listopada 2018 r., skarżący dokonał w 2017 r. zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w kwocie 14.788,45 złotych netto wraz z należnymi odsetkami w wysokości 4.282,98 złotych oraz kwotę w wysokości 1.968 złotych tytułem zwrotu kosztów procesu i kwotę w wysokości 1.800 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w instancji odwoławczej zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. W konsekwencji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta w prowadzonym przez niego na skutek ww. wyroku NSA postępowaniu. Zdaniem skarżącego, niezrozumiałe jest permanentne unikanie przez organy Straży Granicznej wydawania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa decyzji administracyjnych oraz bezczynność przy wykonaniu prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji kiedy prawo oraz prawomocne wyroki sądowe je do tego zobowiązują. Zachowania te są uporczywe i w rażący sposób naruszają obowiązujące przepisy prawa. W opinii skarżącego, twierdzenia organu, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji, gdyż naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest czynnością materialno-techniczną, nie ma oparcia w przepisach. Wynika to wprost tak z wniosku z [...] października 2013 r., jak i z ww. wyroku NSA. Związane to jest z tym, iż kwota jaką organ chciał jakoby wypłacić mojej osobie nie jest zgodna z wysokością przysługującej skarżącemu należności. Zatem organ w tym przypadku winien wydać decyzję. Niezgodność co do naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynika z przyjętego przez organ przelicznika jaki winien być przyjęty przy obliczaniu ww. ekwiwalentu. W ocenie skarżącego, przyjęty przez organ przelicznik wynikający z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. 2005 r. nr 186, poz. 1560 ze zm.; dalej rozporządzenie MSWiA) jest niezgodny z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Jednocześnie organ odmawia wypłaty odsetek ustawowych w związku z niewypłaceniem ww. ekwiwalentu. W tym miejscu skarżący wskazał, że funkcjonariusz Straży Granicznej, w myśl § 3 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, winien otrzymać w ostatnim dniu pełnienia służby, co w przypadku skarżącego wypada w dniu [...] października 2013 r. Jak stwierdził skarżący, w przytoczonym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej ustawy był niezgodny z art. 2 oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Zatem od tego też dnia występuje zwłoka w wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany przez skarżącego urlop wypoczynkowy. W związku z powyższym, jak podał skarżący, mając na uwadze nieuprawnione pozostawanie w bezczynności po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 2373/15) przez organ – zasadne jest wymierzenie grzywny wobec Komendanta w pełnej wysokości, przewidzianej przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu, niezrozumiałym jest żądanie skarżącego wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w przypadku kiedy brak jest podstaw prawnych do jego wydania, a w wydaniu którego upatruje on bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Komendanta, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Przed wniesieniem skargi na bezczynność organu skarżący wystosował, na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa.), ponaglenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, co czyni skargę dopuszczalną w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Sąd uznał, że przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem nie stwierdził, aby Komendant pozostawał w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za urlop z [...] października 2013 r., bowiem, jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym pisma organu z [...] września 2017 r., organ poinformował skarżącego, że posiada on do odbioru w kasie Oddziału ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop za lata 2009 i 2010. Tym samym organ zastosował się do wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2373/15, którym uchylono zarówno wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1290/14, jak i decyzje organów Straży Granicznej odmawiające skarżącemu wypłaty wspomnianego wyżej ekwiwalentu. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżący złożył wniosek (opatrzony datą [...] października 2013 r.) o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wypłaty ww. ekwiwalentu Rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Straży Granicznej skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który ww. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. oddalił skargę. Po rozpoznaniu wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. uchylił wyrok Sądu I instancji, a także obie wydane w sprawie skarżącego decyzje. Analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do konkluzji, że przed wniesieniem skargi na bezczynność organ rozstrzygnął sprawę w przedmiocie wniosku skarżącego z [...] października 2013 r., którą należało ponownie rozpatrzyć w związku ze wskazanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komendant po otrzymaniu w 2017 r. akt administracyjnych wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2373/15, powołując się na konieczność ponownego rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, uznał zasadność jego wypłaty za rok 2009 i 2010 (łączenie za 45 dni), informując skarżącego, że posiada on do odbioru należność finansową z tego tytułu w kasie Oddziału, czemu dał wyraz w piśmie z [...] września 2017 r. Ponadto w piśmie z [...] października 2017 r. poinformował skarżącego, że za pozostałe 90 dni niewykorzystanego urlopu (lata 2011-2013), o których wspominał, otrzymał ekwiwalent w dniu zwolnienia ze służby, tj. [...] października 2013 r. w wysokości brutto 14.238,60 złotych. Komendant poinformował, że zgodnie z rozporządzeniem MSWiA podstawę do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez funkcjonariusza urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych. Komendant wyjaśnił skarżącemu, że wysokość jego uposażenia jaką przyjęto do naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe według stanu na dzień [...] października 2013 r., tj. daty zwolnienia ze służby wynosi brutto 4.746,20 złotych, w tym: uposażenie zasadnicze 2.600 złotych, dodatek służby 594.10 złotych, dodatek za stopień 1.214,10 złotych, dodatek za wysługę lat 338 złotych. W tym stanie sprawy, nie sposób zarzucić organowi bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku opatrzonego datą [...] października 2013 r., po zapadłym w sprawie skarżącego wspomnianym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r. Jednocześnie organ wskazał, że przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej, a naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest czynnością materialno-techniczną, wynikającą z faktu zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ nie pozostaje w bezczynności, orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.