II SA/Ol 313/19

Dnia 4 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z "[...]"r., nr "[...]", Komendant Wojewódzki Policji w O (dalej jako: Komendant, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w D z "[...]"r., którą odmówiono J M (dalej jako: skarżący) wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W motywach uzasadnienia podzielono stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym powoływany przez skarżącego we wniosku z "[...]"r. - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15, orzekający niezgodność z Konstytucją RP art. 115a ustawy o Policji, nie może stanowić podstawy roszczenia o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Organ wywiódł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy jedynie stanów faktycznych powstałych od 6 listopada 2018r., czyli obecnie zwalnianych ze służby funkcjonariuszy. Podkreślono, że w przedmiotowym wyroku brak jest informacji co do jego ewentualnego działania ex tunc. Podniesiono też, że obecnie ustawodawca przedłożył do konsultacji projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw. W art. 4 projektowanych zmian określono, że "przepis art. 115b ustawy, o której mowa w ust. 1 stosuje się do spraw dotyczących zwolnienia policjanta ze służby wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy", a nadto w skutkach finansowych ustawy przewidziano jedynie wydatki w latach 2019-2028. Powyższe potwierdza, w ocenie organu, kierunek zmiany ustawy oraz skutków działania TK, jedynie do stanów faktycznych na przyszłość. Organ II instancji zauważył również, że doręczone stronie pismo organu I instancji z "[...]"r., odmawiające wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie zawierało tytułu oraz pouczenia, jednakże w świetle ugruntowanego orzecznictwa należało przyjąć, że pismo to stanowi decyzję administracyjną, gdyż zawierało wszystkie konstytuujące elementy decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący domagał się zmiany powyższej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił obu organom interpretację powołanego wyroku TK w sposób niekorzystny dla skarżącego oraz nierówne traktowanie wobec prawa funkcjonariuszy Policji, których stosunek służbowy ustał przed wydaniem tego wyroku. Wniósł o prawidłowe naliczenie przysługującego mu świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą wypłaconą a należną w związku z zastosowaniem niekonstytucyjnego przepisu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że z art. 6 k.p.a. wynika nakaz stosowania prawa obwiązującego w dniu orzekania. Wywiódł, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, utrata mocy przepisu uznanego za niekonstytucyjny nie może nastąpić wcześniej, niż przed wejściem w życie wyroku TK. Podniósł, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do wznowienia postepowania zakończonego decyzją ostateczną, w trybie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., ani też nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji oparte zostały na błędnym ustaleniu co do skutków prawnych powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie sytuacji prawnej skarżącego, który został zwolniony ze służby w dniu "[...]"r. i otrzymał wówczas ekwiwalent za niewykorzystany urlop dodatkowy w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15, (publ. Dz.U. z 2018r. poz. 2102), Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ona koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). Przy czym Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że nie znaczy to, że sam art. 66 ust. 2 Konstytucji i zawarte w nim gwarancje praw podmiotowych do urlopu są absolutne i nie podlegają ustawowemu miarkowaniu. Wskazał, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 66 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że właściwym wzorcem kontroli regulacji prawnej dotyczącej praw wyrażonych w art. 66 ust. 2 Konstytucji jest art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Dla ustawodawcy oznacza to, że regulacja ustawowa nie może zejść poniżej pewnego minimum ochrony i doprowadzić do sytuacji, gdy dane prawo zostanie wydrążone z rzeczywistej treści. Trybunał Konstytucyjny skonstatował, że art. 115a dodany ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 100, poz. 1084) nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji, przed zmianą wprowadzoną powyższą ustawą, policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została zatem odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W konsekwencji określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego powoduje, iż policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie jest to pełna rekompensata poniesionej straty. Trybunał Konstytucyjny akcentował, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, zważyć należy, że na skutek przedmiotowego wyroku art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018r., tj. ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Tym samym zgodzić należy się z organem, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania i oczekiwanie na interwencję ustawodawcy. W rozpoznawanej sprawie nie ma też podstaw do wznawiania postępowania w sprawie wypłaconego skarżącemu w 2015r. ekwiwalentu, gdyż przedmiotowe świadczenie pieniężne zostało skarżącemu wypłacone w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność taka stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której jednak przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Ponieważ przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, skarżący może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania. Stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Za taką wyjątkową okoliczność należy uznać stwierdzenie niekonstytucyjność normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że skutek pozbawienia normy prawnej domniemania konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, należy rozważać od początku obowiązywania danego przepisu. W wyroku z 3 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK 2311/14 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wsteczną moc wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tu: prawa gwarantowanego treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawa do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które, jak to podkreślał w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny, mają charakter bezwarunkowy. Wobec wskazanych wyżej powodów decyzje wydane przez organy orzekające w tej sprawie podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, wobec dokonania błędnych ustaleń i wadliwej oceny prawnej, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15, skarżącemu nie przysługuje wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a., będąc związanym dokonaną przez Sąd oceną prawną w tej sprawie.