II SA/Wr 129/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2019 r. w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...); II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem (z dnia (...) grudnia 2018 r. Nr (...)), wydanym po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa Ś. oraz Nadleśnictwa W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia (...) listopada 2018 r. Nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 159 § 1 art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia (...) listopada 2018 r. Nr (...) orzekające o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty B. z dnia (...) lipca 2018 r. Nr (...) o uznaniu potrzeby usunięcia drzew różnych gatunków zlokalizowanych przy liniach kolejowych Nr (...), (...) i (...) w ilości 9231 sztuk utrudniających eksploatację urządzeń kolejowych oraz znajdujących się w odległości do 15 m od osi skrajnego toru. Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 20 września 2018 r. nadleśnictwo Ś. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia (...) lipca 2018 r. Nr (...) o uznaniu potrzeby usunięcia 9231 drzew różnych gatunków zlokalizowanych przy liniach kolejowych Nr (...), (...) i (...), a ponadto o wstrzymanie wykonania kwestionowanej wnioskiem weryfikacyjnym decyzji Starosty B., powyżej opisanej. Pismo zawierające odrębne wnioski w tym samym przedmiocie skierowało również do Samorządowego Kolegium odwoławczego w J. G. w dniach: 8 października 2018 r. i 18 października 2018 r. Nadleśnictwo W.. Zdaniem wnioskodawców opisana we wniosku weryfikacyjny decyzja Starosty B. dotknięta jest wadą nieważności, ponieważ wydano ja z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, co uzasadnia wstrzymanie jej wykonania. Następnie kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że postanowieniem z (...) listopada 2018 roku, nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. odmówiło wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji Starosty B. uznając, że zarzuty sformułowane przez Nadleśnictwa Ś. i W. nie dają podstaw do uznania, że zachodzi prawdopodobieństwo, że przedmiotowa decyzja jest dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2018 r. Nadleśnictwo Ś. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia (...) listopada 2018 r., sygn. akt (...) w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty B. z dnia (...)lipca 2018 r., oznaczonej Nr (...). Odrębnym pismem z dnia 22 listopada 2018 r. z takim samym wnioskiem zwróciło się Nadleśnictwo W.. W dalszej części uzasadnienia Kolegium – motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie wyjaśniło, że przesłankę wskazującą na zasadność wstrzymania wykonania decyzji dotkniętej nieważnością określa przepis art. 159 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest więc przypuszczenie istnienia takiej wady decyzji, która w konsekwencji spowoduje stwierdzenie jej nieważności. Musi wiec być to wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1240/17). Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy, gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie. Podkreśla się również, że skoro celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno zostać podjęte niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 73/06). W sprawie niniejszej takie uzasadnione przypuszczenie, w ocenie Kolegium nie występuje. Po analizie akt sprawy jednoznacznie stwierdzono, że badana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, jak również oceniono, że nie zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa. Kolegium szczegółowo wyraziło swoją ocenę odnośnie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B., odmawiając stwierdzenia nieważności decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. Tym samym wstrzymanie wykonania decyzji stanowiłoby wskazanie, że Kolegium dopuszcza taką możliwość, aby zachodziło prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1, a więc wskazywałoby, że nie jest do końca pewne swego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia została zakwestionowana przez Państwowe Gospodarstwo Leśne, Lasy Państwowe – Nadleśnictwo W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia (...) grudnia 2018 r. (Nr (...)) w całości, skarżące Nadleśnictwo reprezentowane przez Nadleśniczego zarzuciło: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 159 § 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i odmowę wstrzymania wykonania decyzji Starosty B. z dnia (...)lipca 2018 r. nr (...) pomimo, że zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a z uwagi na naruszenie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w zw. z art. 7, art. 11 i nast. oraz art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, gdyż usunięcie drzew na podstawie w/w decyzji oznacza faktyczne wyłączenie gruntu leśnego z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 w/w ustawy i wymaga wyłączenia gruntu z produkcji leśnej wraz z uprzednią zmianą przeznaczenia tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przeprowadzenia odrębnego postępowania i uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, 2. naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7-10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Powołując się na tak sformułowane zarzuty Nadleśnictwo W. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia (...)listopada 2018 r. Nr (...) oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w petitum i zmierzająca do wykazania bezzasadności stanowiska przyjętego przez Kolegium przy orzekaniu zaskarżonym postanowieniem. W doręczonej Sądowi w dniu 25 lutego 2019 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zarzucając że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi Kolegium przedstawiło argumentację tożsamą z zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarządzeniem zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 10 maja 2019 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Upoważnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i podlegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postepowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art.135 powoływanej powyżej ustawy procesowej – sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala – odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., opisane we wstępie, utrzymujące w mocy – zaskarżone wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy – postanowienie własne z dnia (...) listopada 2018 r., Nr (...) orzekające o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty B. z dnia (...) lipca 2018 r. Nr (...) o uznaniu potrzeby usunięcia drzew różnych gatunków zlokalizowanych przy liniach kolejowych Nr (...), (...) i (...) w ilości 9231 sztuk utrudniających eksploatację urządzeń kolejowych oraz znajdujących się w odległości do 15 m od osi skrajnego toru. W ocenie Sądu dokonanej przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek wydanego wyroku Sąd uznał za konieczne zwrócić uwagę, że z samej istoty instytucji ochrony tymczasowej, której formalnym przejawem jest postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu administracyjnego wynika, że wniosek w tym przedmiocie powinien być rozpatrzony niezwłocznie doręczeniu go właściwemu organowi. W rozpoznawanej sprawie pierwsze podanie zawierające wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji kwestionowanej żądaniem weryfikacyjnym doręczone zostało organowi w dniu 20 września 2018 r., natomiast postanowienie (negatywne) podjęte zostało przez kolegium w składzie pierwotnie rozpoznającym sprawę w dniu 6 listopada 2018 r. w dacie wydania orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B., wcześniej opisywanej, której dotyczył wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Zdaniem Sądu takie działanie organu narusza elementarne zasady "dobrej administracji", wynikające z regulacji wspólnotowych oraz art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że przesłanką wskazująca na zasadność wstrzymania wykonania decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosi uprawniony podmiot określa przepis art. 159 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonania decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przywołana norma uwzględnia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji. Utrwalone orzecznictwo sądowe, odnoszące się do omawianego przepisu wskazuje, że dla zastosowania przez organ administracji instytucji wymienionej w art. 159 § 1 k.p.a. wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wady powodującej nieważność decyzji i to niezależnie od stopnia tego prawdopodobieństwa (np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1784/97, Lex Nr 43142). Taka interpretacja terminu "prawdopodobieństwo", użytego w wyżej wymienionym przepisie, wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale również z zabezpieczającego charakteru instytucji wstrzymania. Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy, gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie. Podkreśla się również, że skoro celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno zostać podjęte niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 73/06 Lex nr 351341). Zaznaczyć należy, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje bowiem dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Ustawodawca wymaga jedynie przypuszczenia (prawdopodobieństwa) wystąpienia takiej wady. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego wynika, że Kolegium w obu składach orzekających uznało oczywistość zaistnienia kwalifikowanej wady, określonej w katalogu wad w art. 156 § 1 k.p.a. za warunek wstrzymania wykonania decyzji, objętej wnioskiem nieważnościowym. Powołało się też – w istocie – na swój autorytet, jako organu dysponującego władczą kompetencją orzeczniczą, który orzekł już w przedmiocie nieważności decyzji, czyli dokonał oceny w zakresie jej ewentualnej kwalifikowanej wadliwości, zatem wstrzymanie wykonania decyzji poddawałoby w wątpliwość prawidłowość i rzetelność przeprowadzonej przez Kolegium oceny. Natomiast- jak zostało już wcześniej wskazane w uzasadnieniu jedynym ustawowym kryterium jest prawdopodobieństwo istnienia którejkolwiek z wad powodujących nieważność decyzji, niezależnie od stopnia tego prawdopodobieństwa. Oceny zasadności wniosku wniesionego w trybie art. 159 § 1 k.p.a. w takim zakresie, jaki wyznaczył ustawodawca Kolegium nie dokonało. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, opisane w pkt I wyroku zostały podjęte z naruszeniem art. 159 § 1 oraz art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium – uwzględniając etap postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podejmie stosowne orzeczenie, a w przypadku merytorycznego orzekania powinno odnieść się do zarzutów zawartych we wniosku Nadleśnictwa Ś. i Nadleśnictwa W. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty B. wcześniej opisywanej oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy.