II OSK 3458/18

Dnia 5 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 12/18 w sprawie ze skargi B. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. uchyla punkt 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/GI 12/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi B. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie legalności robót budowlanych, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdził że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji uznał za trafny argument skarżącego, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej legalności wykonywanych robót, polegających na remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych, wymianie okien. Sąd pierwszej instancji badając przedmiot niniejszej sprawy stwierdził, iż stan faktyczny został wyczerpującą sporządzony i organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie naprawcze w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, powinien podjąć jedną z decyzji przewidzianych w tych przepisach, bądź też, o ile znajduje ku temu uzasadnienie, postępowanie naprawcze umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie Sąd podkreślił, że wspomniane postępowanie zawisło formalnie z dniem uprawomocnienia się wyroku WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1143/16, a toczyło się już od 4 stycznia 2016 r. Okoliczność w postaci zmiany przemiotu postępowania z uwagi na przyjęty pogląd o częściowym pokrywaniu się zakresu samowolnie wykonanych robót, z tymi, które były wskazane w treści decyzji legalizacyjnej z 1992 r. i co do których toczy się postępowanie egzekucyjne. Prowadzona sprawa dalej ma swój przedmiot zmieniony jedynie w części, co jest dopuszczalne w trakcie trwającego postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ewidentnie nie został dochowany termin do załatwienia sprawy administracyjnej przewidziany w art. 35 § 1-3 K.p.a., jak również brak okoliczności powodujących “wydłużenie" tego terminu, określonych w art. 35 § 5 K.p.a. (m. in. braku podstaw do zawieszenia postępowania). Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., zobligowany był do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności nie wydając w ustawowym terminie decyzji, a także do oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu mając na uwadze okres bezczynności trwającej od kwietnia 2017 r. do marca 2018 r. (tj. ponad 10 miesiecy), zaniechanie to rażąco nausza prawo. Z uwagi na fakt, że prowadzone postępowanie ma nietypowy charakter i przebieg, jak również i to, że pojawią się w nim problemy związane z ustaleniem jego przedmiotu, jak również czasu i zakresu samowolnie dokonanych robót budowlanych, a ponadto ze względu na postawę organu nadzoru budowlanego, który wykazuje przez cały czas pożądaną aktywność, ale napotyka na obiektywne przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy, Sąd nie dopatrzył się podstaw do dyscyplinowania poprzez wymierzenie mu grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Grzywna związana jest z ewidentnym zawinieniem organu, czego Sąd pierwszej instancji nie stwierdził. Wobec tego skargę co do żądania nałożenia na organ grzywny Sąd wniosek ten oddalił na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kwestia zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego bezczynności pozostaje poza zakresem jurysdykcji sądu administracyjnego, co również uzasadnia oddalenie wniosku w tym zakresie. W skardze kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części obejmującej pkt 1, 2 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono stosownie do wymagań art. 174 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi pomimo tego, że w rozpatrywanej sprawie została już wydana decyzja nr (...) dnia (...)listopada 1992 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., która jest aktualnie egzekwowana we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym i organ wnoszący skargę kasacyjną nie ma możliwości wydać ponownej decyzji w tej samej sprawie. Zarzucono również naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a w związku z art. 35 § 1-3 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na stwierdzenie, że organ, z uwagi na ilość wykonanych w sprawie czynności, nie pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a także poprzez brak uwzględnienia, że w sprawie, która była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, decyzja została wydana już dnia (...) listopada 1992 r., a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi w tym zakresie postępowanie egzekucyjne, które jest nadal w toku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty tej skargi są uzasadnione. Przede wszystkim należy stwierdzić, że trafnie podniosła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie dotyczy tej sprawy. Przedmiotem skargi B. D. była bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej w skrócie jako PINB), w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o znaku (...). Tak określona sprawa dotyczyła legalności budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości S. przy ul. (...) na działce nr (...). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny sprawy, której przedmiotem były roboty budowlane polegające na remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzeniu wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych oraz wymianie okien. W tym zakresie organy administracyjne prowadziły postępowanie pod znakiem (...). Tym samym zaskarżony wyrok nie podaje się ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczy innego zakresu przedmiotowego niż ten, który został zaskarżony skargą B. D. W skardze tej skarżący wyraźnie wskazał, że skarży bezczynność PINB w sprawie o znaku (...), a Sąd pierwszej instancji rozpoznał w tej sprawie skargę na bezczynność w sprawie o znaku (...). Obie sprawy różnią się nie tylko oznaczeniem (znakiem), ale przede wszystkim przedmiotem, czego w należyty sposób nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Zarzut strony skarżącej kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. jest częściowo zasadny. Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie niekonsekwentność stanowiska Sądu pierwszej instancji. Abstrahując od uczynienia przedmiotem swoim rozważań nie tyle bezczynności PINB w zakresie prowadzenia postępowania dotyczącego legalności budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr (...), ale bezczynności PINB w sprawie legalności wykonywanych robót polegających na remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych i wymianie okien w budynku na działce nr (...), to nawet w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uzasadnia brak zawinienia przez organ stanu bezczynności w załatwieniu sprawy. Wskazuje bowiem na nieschematyczność samego postępowania, nietypowość jego przebiegu, trudności z ustalaniem czasu i zakresu wykonanych robót, a także nie kwestionuje pożądanej aktywności samego organu, który nie mógł z przyczyn obiektywnych załatwić sprawy i z tych przyczyn odstępuje od wymierzenia grzywny. Tym niemniej uzasadniając uznanie bezczynności organu za mające charakter rażący, Sąd pierwszej instancji wskazuje jedynie na okres co najmniej 10 miesięcy nie załatwienia sprawy nie oceniając, czy w tym zakresie PINB informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy i czy przyczyny, jeżeli takowe istniały, uzasadniały tak długie prowadzenie postępowania. Czym innym jest bowiem stan bezczynności organu, który wynika z niezałatwienia sprawy w terminie, a czym innym kwalifikowana bezczynność mająca charakter rażącego naruszenia prawa. Obowiązkiem Sądu stwierdzającego, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powinna być ocena przebiegu samego postępowania wraz z oceną poszczególnych czynności podejmowanych przez organ. Takiej oceny w tej sprawie zabrakło, a przynajmniej nie zawiera jej uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny, jakie znaczenie miało wszczęcie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia (...) listopada 1992 r. znak (...), a tym samym przedwczesnym byłaby ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny samego sposobu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie o znaku (...) i wpływie tego zakończenia na stan bezczynności organu. Przedwczesnym, a tym samym i niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi. Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał bowiem stanu bezczynności w sprawie, której przedmiotem była kontrola legalności budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości S. przy ul. (...) na działce nr (...). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w związku z nierozpoznaniem sprawy dotyczącym stanu bezczynności w zakresie objętym postepowaniem administracyjnym o znaku (...) (legalności budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości S. przy ul. (...) na działce nr (...), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił pkt 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku oraz przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Uchylenie w części wyroku wynika z granic skargi kasacyjnej, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła tylko pkt 1, 2 i 4 wyroku Sądu pierwszej instancji. W sytuacji braku przeprowadzenia kontroli przez Sąd pierwszej instancji nie zachodzą w tej sprawie przesłanki wynikające z art. 188 P.p.s.a., które umożliwiałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie samej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 206 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W okolicznościach tej sprawy zachodzi bowiem uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia tych kosztów, bowiem należałoby je zasądzić od skarżącego B. D. na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. W tej zaś sprawie przesłaną wydania wyroku kasacyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny jest nierozpoznanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.