I OSK 2060/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 341/17 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017r. sygn. akt II SA/Ol 341/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. Sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] Starosta G., na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej stanowiącej własność E. Sp. z o.o. we W., położonej w obrębie K. w gm. G. nr [...]/15 i nr [...]/25, poprzez udzielenie P. [...] S.A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej wchodzących w zakres inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii 110 kV G.", a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz późniejszą ich eksploatację Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. Sp. z o.o. we W. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., a także pobieżnym i niewyczerpującym zebraniem materiału dowodowego, w szczególności przez nieustalenie: powierzchni pasów technicznych okalających poszczególne elementy planowanych konstrukcji; zakresu i rodzajów ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości; okresu w jakim będą prowadzone prace oraz czasu na jaki zostanie ograniczone korzystanie z nieruchomości; możliwych do wystąpienia szkód oraz osoby odpowiedzialnej za te szkody; powierzchni gruntu podlegającej zmianom w związku z pracami budowlanymi. Nadto zarzucono nieuwzględnienie treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a w szczególności stref ochronnych wyznaczonych w tej decyzji, a także nie zażądano projektu budowlanego inwestycji w zakresie, który jest przedmiotem postępowania, w konsekwencji czego organ orzekał w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a dokonana ocena dowodów jest całkowicie dowolna, a zatem narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.. Ponadto zarzucono przekroczenie właściwości organu orzekającego w sprawie, w ten sposób, że organ w treści decyzji wskazał na ustanowienie służebności przesyłu, do czego właściwy jest wyłącznie sąd powszechny, czym naruszono art. 19 K.p.a., a nadto organ prowadził postępowanie w sposób, który uwzględniał wyłącznie interesy inwestora, bez rozważenia słusznego interesu właściciela nieruchomości, a zatem z naruszeniem art. 7 i art. 8 K.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] Wojewoda W. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz odnosząc się do kwestii braku zgody właściciela nieruchomości podał, że w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Zdaniem organu odwoławczego celem takich rokowań jest skorzystanie z dyspozycji art. 3051 Kodeksu cywilnego, tj. ustanowienie w drodze umowy cywilnoprawnej służebności przesyłu. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż pełnomocnik inwestora, pismem z dnia 25 sierpnia 2016r. zwrócił się do skarżącej Spółki z zapytaniem o udzielenie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji i jednocześnie przedstawił warunki ustanowienia służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie 5.417zł. Organ wyjaśnił ponadto, że kwestie roszczeń właściciela z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie podlegają rozstrzygnięciu w decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n., a odszkodowanie za straty związane z realizacją inwestycji przysługuje dopiero wtedy, gdy realnie wystąpi szkoda na skutek decyzyjnego ograniczenia praw do nieruchomości. Odszkodowanie to powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości, jeśli takie zmniejszenie nastąpi. Roszczenia te dochodzone mogą być w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym po zakończeniu realizacji inwestycji. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja uwzględnia zarówno ochronę właściciela gruntu, jak i interes publiczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję E. Sp. z o.o. we W. powtórzyła zarzuty i argumenty powołane w odwołaniu. Dodatkowo podniosła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zarzucając nieuchylenie decyzji organu I instancji, pomimo iż dotknięta była ona wadami uzasadniającymi jej uchylenie i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 8 czerwca 2017r. pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że właściwa treść decyzji znajduje się w uzasadnieniu, a nie w sentencji; wykonaniu będzie podlegała natomiast sentencja, a nie uzasadnienie decyzji. Powtórzył, że ograniczenie korzystania z nieruchomości może dotyczyć całej nieruchomości, a nie jej części. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że w decyzji organu I instancji prawidłowo wskazano, jakich konkretnie działek dotyczy decyzja i na czym ma polegać ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skoro z podanego zakresu ograniczenia, który mógł podlegać ustaleniu w granicach tej sprawy wynika bezspornie, że dotyczy ono tylko części działki, nie budziło zastrzeżeń Sądu użyte w sentencji decyzji przez organ I instancji stwierdzenie, że ogranicza sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej. Zdaniem Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej Spółki o ustanowieniu przez organ I instancji służebności przesyłu. Organ ten nie zawarł takiego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji. Użył tego sformułowania w uzasadnieniu decyzji i w załączniku graficznym w relacji do wyznaczonego pasa technologicznego, ustanowionego w celu zapewnienia niezakłóconego funkcjonowania przewodów i dostępu do nich przedsiębiorcy przesyłowego. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac. Wówczas zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również stanowi dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide: wyrok NSA z dnia 7 września 2016r. sygn. akt I OSK 1903/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji podzielił w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż przepisy u.g.n. nie nakładają na organ obowiązku wskazania terminu zajęcia nieruchomości, a tym samym ustalenie takiego terminu w decyzji byłoby działaniem bez podstawy prawnej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości E. Sp. z o.o. we W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.), a mianowicie: 1) art. 145 § 2 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu uchybień, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, tj. zaistnienia przyczyny uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 K.p.a. - wobec orzekania przez organ administracji w przedmiocie służebności przesyłu, w której to sprawie wyłącznie właściwym jest sąd powszechny, a przez to orzekanie przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji uchybień, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, tj.: (a) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania polegającego na pobieżnym i niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, z pominięciem m.in. informacji dotyczących: powierzchni pasów technicznych okalających poszczególne elementy planowanych konstrukcji oraz zakresu i rodzajów ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości; tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. i 80 K.p.a., w wyniku czego organ orzekał w oparciu o niepełny stan faktyczny sprawy i w konsekwencji dokonał dowolnej oceny dowodów; (b) naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na: - błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 124 ust. 1 u.g.n., w wyniku czego przyjęto, że przepis ten dopuszcza dowolne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości oraz określenie zakresu ograniczenia korzystania poprzez odesłanie do treści innych aktów lub decyzji, podczas gdy zakres tego ograniczenia nie powinien przekraczać minimum niezbędnego do wykonania danej inwestycji, a zakres ograniczenia musi być ściśle wskazany w samej decyzji i nie może odsyłać do treści innych aktów. - błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza ograniczenie korzystania z części nieruchomości i nie wymaga dokładnego opisania w sentencji decyzji zakresu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, a także że nie dopuszcza ustalenia okresu korzystania z nieruchomości. W konsekwencji powyższego zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt § 2 P.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania P. [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Najdalej idącym spośród zarzutów kasacyjnych jest zarzut naruszenia art. 145 § 2 P.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji uchybień polegających na orzekaniu organu I instancji w przedmiocie służebności przesyłu, a więc w sprawie właściwej dla sądu powszechnego. Odnosząc się powyższej kwestii wskazać należy, iż zarzut ten nie jest oparty na prawdzie. Co prawda nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji posłużył się stwierdzeniem "pas służebności przesyłu", co nawiązywało do tegoż określenia zastosowanego w załączniku graficznym do wydanej decyzji, ale powyższe nie oznacza, iż organ ten rozstrzygnął o kwestii ustanowienia służebności przesyłu. Trafnie - zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji - podkreślili, iż decyzja pierwszoinstancyjna pozbawiona jest w swej sentencji rozstrzygnięcia odnoszącego się do ustanowienia służebności przesyłu. Natomiast użycie tego określenia wyłącznie w uzasadnieniu decyzji, zasadnie spotkało się z krytyczną uwagą organu odwoławczego i Sądu I instancji, i winno być traktowane jako bezrefleksyjne przywołanie nazewnictwa użytego w treści załącznika graficznego. Powyższa wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji - dostrzeżona i wyjaśniona przez organ odwoławczy - nie może być uznana za naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. mające wpływ na wydane w sprawie ostateczne rozstrzygnięcie. Tym bardziej, że użycie tego sformułowania przez organ I instancji nastąpiło w odniesieniu do wyznaczonego na załączniku graficznym pasa technologicznego, pokrywającego się z zakresem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Takie też było rozstrzygnięcie w pkt 1 sentencji decyzji organu I instancji, w którym określając zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości organ odwołał się do pojęcia pasa technologicznego wyznaczonego i opisanego odrębnie dla każdej z działek gruntu objętych rozstrzygnięciem. Tym samym odwołanie się w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej do pojęcia służebności przesyłu, nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie o ustanowieniu tejże służebności przez organ administracji. Bezzasadne jest zatem upatrywanie w powyższym elemencie uzasadnienia decyzji organu I instancji podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 K.p.a. Brak rozstrzygnięcia w decyzji o ustanowieniu służebności przesyłu nie pozwala potwierdzić zarzutu naruszenia przepisów o właściwości, zaś wadliwość uzasadnienia decyzji I instancji w powyższym zakresie pozbawiona jest istotności wpływu na treść wydanej decyzji (art. 145 §1 pkt 1c P.p.s.a.), a zatem tym bardziej nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. . Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. i 80 K.p.a. przez pobieżne i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie informacji dotyczących powierzchni pasów technicznych okalających poszczególne elementy planowanych konstrukcji oraz zakresu i rodzajów ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości. Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, iż inwestor inicjując niniejsze postępowanie wskazał zarówno lokalizację, jak i powierzchnię pasa technologicznego, w którym będzie podejmował czynności bezpiecznego eksploatowania linii. Wnioskował o pas technologiczny o szerokości 8m (po 4m od osi linii) na całej długości linii. Wskazał nadto na konieczność ustanowienia "pasa montażowego" o szerokości równej lub mniejszej od wnioskowanego pasa technologicznego i długości odpowiadającej długości linii, który winien być powiększony o obszar o promieniu 30m w miejscu lokalizacji słupa. Jak wynika z okoliczności sprawy organy określając granice pasa technologicznego, a tym samym granice ograniczenia korzystania z nieruchomości nie uwzględniły powyższego wniosku w zakresie obszaru o promieniu 30m w miejscu lokalizacji słupa. Jakkolwiek powyższe stanowisko organów nie zostało umotywowane w wydanych decyzjach, to mając na uwadze zaakceptowanie takiego rozstrzygnięcia przez inwestora nie można uznać - uwzględniając kierunek wniesionej skargi kasacyjnej - aby wydana decyzja w powyższym zakresie wkraczała w nieuprawniony sposób w sferę praw Spółki skarżącej kasacyjnie. Ponadto należy dostrzec, iż tak wyznaczonym granicom ograniczenia korzystania z nieruchomości strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuca naruszenia postanowień zarówno decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Burmistrza G. w dniu [...] czerwca 2014r. nr [...], jak i decyzji Burmistrza G. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...]/2014 z dnia [...] czerwca 2015r. Natomiast odwołanie się do ww. decyzji w decyzji ograniczającej, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., sposób korzystania z nieruchomości nie stanowi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. i 80 K.p.a., tym bardziej, że decyzje to poprzedzają kontestowane rozstrzygnięcie w toku zgód władzy administracyjnej na realizację projektowanego przedsięwzięcia. Nadto decyzje te nie określały zakresu ustanowionego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ten bowiem został dostatecznie precyzyjnie wyznaczony treścią pkt 2 decyzji pierwszoinstancyjnej i nie pozostaje w sprzeczności zarówno z decyzją lokalizacyjną, jak i decyzją środowiskową. Mając powyższe na uwadze wypada także wskazać, iż nie jest oparty na prawdzie zarzut kasacyjny uznania przez Sąd I instancji, że art. 124 ust. 1 u.g.n. dopuszcza dowolne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, które może nastąpić także poprzez odesłanie do innych aktów lub decyzji. Analiza okoliczności sprawy, a w szczególności treść pkt 2 decyzji pierwszoinstancyjnej nie daje podstaw do formułowania takiego zarzutu, zaś samo uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest tego rodzaju stanowiska, które próbuje podważyć skarżąca kasacyjnie Spółka. Nie zasługują na uznanie także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, iż celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.). Według przesłanek art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest ograniczenie właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości tylko w niezbędnym zakresie (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 1892/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zakres ten wyznaczany jest zarówno poprzez określenie treści ograniczenia, jak i zasięgu przestrzennego jego obowiązywania. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, iż rozstrzygnięciem wydanym w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. objęta może być wyłącznie cała nieruchomość. Pozostawałoby to w sprzeczności z koniecznością ograniczenie właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości tylko w niezbędnym zakresie. Wszak uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum Ponadto należy dostrzec, iż zarzut sformułowany w powyższym zakresie pozostaje w kolizji z innym zarzutem kasacyjnym, tyczącym akceptacji w zaskarżonym wyroku braku dokładnego opisania zakresu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Dodatkowo - co wydaje się najistotniejsze - Sąd I instancji nie tylko nie twierdził, iż przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wymaga precyzyjnego opisania zakresu wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości ale podkreślał, na gruncie konkretnych okoliczności badanej sprawy, wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia, korespondującego z treścią decyzji lokalizacyjnej (vide: wyrok NSA z 25 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2043/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie nie będąc oparty na prawdzie. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 124 ust. 1 u.g.n. przez akceptację nie określenia czasu korzystania z nieruchomości, to wypada wskazać, że skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku określenia terminu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, to ustalenie takiego terminu w decyzji wydanej w powyższym trybie byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Dopuszczalne jest bowiem nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis będący podstawą decyzji wyraźnie na to zezwala (vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 774/15; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 2872/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zatem także powyższy zarzut jest bezzasadny. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.