IV SA/Wa 2683/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wójt Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze. zm., dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie z [...] lutego 2015 r. Wojewody [...] w przedmiocie nałożenia na Wójta Gminy [...] (dalej również "Wójt Gminy", "strona skarżąca") kary pieniężnej w wysokości 37 000 (trzydzieści siedem tysięcy) złotych za wydanie [...] października 2012 r. decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej również "decyzja lokalizacyjna") z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej również "u.p.z.p."). Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Wójt Gminy [...] - po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. (dalej "inwestor") - o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [..], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] - decyzją z [...] października 2012 r. odmówił ustalenia lokalizacji dla ww. inwestycji. Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") postanowieniem z [...] lutego 2015 r. nałożył na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 37 000 (trzydzieści siedem tysięcy) złotych za wydanie decyzji z [...] października 2012 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy od powyższego postanowienie, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji lokalizacyjnej wynika, że 65-dniowy termin do wydania tej decyzji rozpoczął bieg [...] czerwca 2012 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym złożono wniosek o wszczęcie postępowania. Postępowanie zakończyło się [...] października 2012 r. wydaniem decyzji. Zatem postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się przez 152 dni. Zdaniem Ministra, Wojewoda prawidłowo uznał, że od 65-dniowego terminu ustawowego odliczyć należało okres przeznaczony na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej z Zarządem Dróg Powiatowych w [...] i Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. O uzgodnienie projektu decyzji Wójt Gminy wystąpił pismem z [...] lipca 2012 r., które do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało skierowane [...] lipca 2012 r. za pośrednictwem poczty, zaś Zarządowi Dróg Powiatowych doręczono bezpośrednio [...] lipca 2012 r. Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] uzgodnił projekt decyzji. Postanowienie zostało doręczone Wójtowi Gminy [...] lipca 2012 r. Natomiast postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji, postanowienie doręczono stronie skarżącej [...] lipca 2012 r. Okres powyższych uzgodnień wyniósł 13 dni, tj. liczony od [...] lipca 2012 r., czyli dnia następującego po dniu nadania w placówce pocztowej operatora publicznego pism z [...] lipca 2012 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do [...] lipca 2012 r., czyli dnia w którym do strony skarżącej doręczono postanowienie [...] lipca 2012 r. Tym samym Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że po arytmetycznym odliczeniu od okresu całego postępowania (152 dni) ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji oraz 13 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej okres zwłoki w wydaniu decyzji wyniósł 74 dni. Za okres zwłoki uzasadnione było wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 37 000 (trzydzieści siedem tysięcy) złotych. Jednocześnie Minister, nie podzielił zarzutów zażalenia, że odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega: po pierwsze, okres oczekiwania na uzyskanie przymiotu ostateczności postanowienia z [...] lipca 2012 r., po drugie, okres rozmów pomiędzy inwestorem a organem uzgadniającym w sprawie zmiany przebiegu inwestycji oraz po trzecie, okres wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy. W odniesieniu do okresu oczekiwania na uzyskanie przymiotu ostateczności postanowienia z [...] lipca 2012 r. Minister wyjaśnił, że, zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. wydanie decyzji uzależnione jest od zajęcia stanowiska, a nie wyczerpania środków zaskarżenia na postanowienie zawierające to stanowisko. Jednocześnie organ zaakcentował, że zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenie na postanowienie nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania postanowienia, a zatem przed upływem terminu do wniesienia zażalenia postanowienie podlega wykonaniu. Wznowienie biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. powoduje wpływ postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję lokalizacyjną, chyba, że doszło do uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody" (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). W rezultacie oczekiwanie na upływ terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia uzgadniającego nie stanowiło okoliczności, która przedłużałaby termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Ustosunkowując się do twierdzenia strony skarżącej, że do opóźnień w wydaniu decyzji lokalizacyjnej przyczyniły się rozmowy pomiędzy inwestorem a organem uzgadniającym (Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad) co do trasy przebiegu inwestycji, Minister wskazał, że okres "ustnych uzgodnień" nie może podlegać odliczeniu do terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., albowiem ustalenie trasy przebiegu inwestycji w żaden sposób nie wiąże się zadaniami organu współdziałającego wynikającymi z treści art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Usprawiedliwionym opóźnieniem nie mogą być więc ustalenia w formie pozaprawnej i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa. Ponadto organ podkreślił, że nawet w razie ewentualnego uwzględnienia tej okoliczności, to brak pieczęci urzędu na pismach inwestora, potwierdzających wpływ do Urzędu Gminy [...], uniemożliwiałby ustalenie dokładnych dat okresu, w jakim Wójt Gminy posiadał wiedzę o ustaleniach dokonywanych pomiędzy inwestorem a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Z kolei odpowiadając na zarzut Wójta Gminy dotyczący siedmiodniowego terminu wyznaczonego na zapoznanie się z aktami sprawy, Minister wyjaśnił, że czynności tej nie można zaliczyć do czynności o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Czynność ta jest zwykłą czynnością wynikająca z przepisów prawa, składającą się na postępowanie i nie wymaga dodatkowych, nadzwyczajnych działań organu. Minister podkreślił, że z akt sprawy zakończonej decyzją lokalizacyjną nie wynika aby w trakcie postępowania nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczaniu stronom postępowania zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, np. zaginiecie przesyłki czy dowodu doręczenie korespondencji i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. wywiódł Wójt Gminy [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie podlegają wyłączeniu: a) siedmiodniowy termin na ewentualne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2012 r. b) siedmiodniowy termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji c) wynikający z winy strony okres opóźnienia w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, związany z oczekiwaniem organu na powołaną przez inwestora okoliczność weryfikowania przebiegu trasy gazociągu i planowaną zmianą wniosku w tym zakresie. 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskutek braku wszechstronnego wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należy rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary. Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że wykładnia gramatyczna art. 51 ust. 2c u.p.z.p. pozwala przyjąć, że termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności to również siedmiodniowy termin na ewentualne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o odmowie uzgodnienia projektu decyzji. Strona skarżąca podkreśliła, że oczekiwanie na upływ tego terminu stanowi warunek konieczny dla prawidłowości rozstrzygnięcia organu wydającego decyzję lokalizacyjną, który nie może procedować w oparciu o postanowienie pozbawione przymiotu wykonalności, zwłaszcza w sytuacji gdy zawiera ono stanowisko negatywne dla strony. Zdaniem Wójta Gminy kwestia uzgodnienia i ewentualne uchylenie lub zmiana postanowienia uzgadniającego, przekłada się na prawidłowość decyzji. Ponadto strona skarżąca stanęła na stanowisku, że wyznaczenie stronom określonych terminów w oparciu o przepis art. 10 k.p.a. powinien być odliczony od biegu postępowania. W niniejszej sprawie informacja o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków i dowodów, została przesłana do stron pismem z [...] października 2012 r. i ostatniej ze stron doręczona [...] października 2012 r. Wyznaczenie stronom terminu, stosownie do treści art. 10 k.p.a. obligowało organ do jego bezskutecznego upływu, aby następnie podjąć dalsze czynności tj. przygotować projektu decyzji do uzgodnienia czy wydać decyzję lokalizacyjną z uwzględnieniem stanowiska, uwag i wyjaśnień wszystkich stron. Brak dochowania ustawowych wymogów w tym zakresie narażałoby organ na zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, co jest przesłanką wznowienia postępowania. Tym samym w ocenie strony skarżącej okres oczekiwania na stanowisko stron nie powinien być uwzględniany przy obliczaniu kary. Skarżący za niezbędne uznał również, odliczenie okresu na doręczenie korespondencji w tym zakresie. Dalej, skarżący wywiódł, że wydłużenie czasu trwania postępowania spowodowane było działaniem strony. Inwestor w piśmie z [...] sierpnia 2012 r. poinformował Wójta Gminy o prowadzeniu rozmów z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie zmiany trasy projektowanego gazociągu i deklarował zamiar zmiany wniosku po ustaleniu nowej trasy. Odłożenie w czasie wydanie decyzji nastąpiło wyłącznie na skutek ww. pisma inwestora i trwało do czasu ponownego powiadomienia organu o nie uzyskaniu akceptacji dla nowej trasy przebiegu gazociągu (pismo z [...] października 2012 r.). Całość okresu opóźnienia, w ocenie strony skarżącej, winien zostać zakwalifikowany jako powstały z winy strony. Jednocześnie strona skarżąca, nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra, iż wyłączenie powyższego okresu uniemożliwia brak dat wpływu na złożonych przez inwestora pismach. Wątpliwości w tym zakresie organ mógł wyeliminować przeprowadzając postępowanie wyjaśniające za pomocą możliwych do wykorzystania w tej sprawie środków dowodowych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u. p. z. p.). Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie jest, czas trwania postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] października 2012 r., które trwało trwał 152 dni. Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z [...] maja 2012 r., który do Urzędu Gminy [...] wpłynął [...] maja 2012 r., a zakończone [...] października 2012 r. Sporna jest natomiast kwestia jakie okoliczności, które miału miejsce w toku tego postępowania, wpływały na długość prowadzonego postępowania w sposób uzasadniający zastosowanie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., tj. jakie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu okresu, podlegają odliczeniu od okresu trwania postępowania lokalizacyjnego. Minister wyraził stanowisko, że odliczeniu podlegają terminy przewidziane przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji, tj. od [...] lipca 2012 r. (data nadania pism do organów uzgadniających) do [...] lipca 2012 r.(dzień doręczenia postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej). Łącznie był to okres 17 dni. Strona skarżąca, choć nie kwestionuje powyższych obliczeń, to stoi na stanowisku, że odliczeniu od czasu trwania postępowania w sprawie wydanie decyzji lokalizacyjnej, powinny również podlegać okresy, w których Wójt Gminy oczekiwał na: uzyskanie przymiotu ostateczności postanowienia z [...] lipca 2012 r., wyniki ustaleń prowadzonych pomiędzy inwestorem a organem uzgadniającym w sprawie trasy przebiegu inwestycji oraz doręczenie stronom postępowania zawiadomień o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego (zawiadomienie z art. 10 k.p.a.) i upływu terminu na ewentualne skorzystanie z tego prawa przez strony postępowania. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że usprawiedliwionym opóźnieniem w wydaniu decyzji był wyłącznie okres uzgodnienia projektu decyzji z innymi organami. Zdaniem Sądu, organy słusznie również przyjęły, że okoliczności na które strona skarżąca powołała się zarówno w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, jak i w rozpoznawanej skardze nie stanowią żadnej z przesłanek określonych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Sąd nie podziela argumentacji strony skarżącej, że z uwagi na wydanie negatywnego dla strony postanowienie odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji inwestycyjnej, w granicach określonych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. mieszczą się okresy, w których oczekiwano na kolejne kroki inwestora, tj. zaskarżenie postanowienia uzgadniającego czy modyfikacje treści wniosku po ustaleniu z organem uzgadniającym warunków, na jakich możliwa byłaby realizacja inwestycji. Po pierwsze, wykładnia art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i art. 106 § 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ, poprzez wydanie postanowienia (bądź "milczącej zgody"). Zgodzić się należy, że treść rozstrzygnięcia wydana w postępowaniu incydentalnym (postępowanie uzgadniające projekt decyzji lokalizacyjnej) rzutuje na treść rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym (wydanie decyzji lokalizacyjnej). Nie oznacza to jednak, że zależność ta jest tego rodzaju, że zasadnym jest oczekiwanie na uzyskanie przymiotu ostateczności postanowienie uzgadniającego. Jak słusznie wskazał Minister, przywołane przepisy nie mówią o ostatecznym postanowieniu. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym, w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...], nie posiada bowiem uprawnień służących sprawdzeniu czy weryfikacji postanowienia podejmowanego przez inny organ w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym, w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Ewentualna wadliwość postępowania uzgodnieniowego nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, ale daje możliwość wzruszenia rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania. Po drugie, zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę administracyjną dotyczącą inwestycji celu publicznego jest związany stanowiskiem inwestora wyrażonym we wniosku, w tym w zakresie charakterystyki inwestycji. Oczywiście, dopuszczalna jest modyfikacja wniosku przez inwestora. Z akt sprawy zakończonej [...] października 2012 r. decyzją lokalizacyjna nie można jednak wywieść, że taka sytuacja zaistniała w sprawie wszczętej wnioskiem z [...] maja 2012 r. Co prawda, w aktach znajduje się pismo datowane z [...] sierpnia 2012 r. informujące o zamiarze zmiany wniosku w zakresie przebiegu trasy inwestycji, ale nie wynika z niego ani kiedy wpłynęło do Urzędu Gminy [...], ani w jaki sposób zostało przez organ zakwalifikowane. Organ przez ponad dwa miesiące nie podjął żadnych kroków w sprawie, w szczególności zachował bierność w nadaniu biegu pismu z [...] sierpnia 2012 r. (np. żądając od strony sprecyzowania treści tego pisma w zakreślonym terminie). Dlatego powyższego okresu nie można uznać, za okres opóźnień spowodowanych z winy strony. Ponadto rację ma Minister, że zdarzeniem powodującym wstrzymanie biegu terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest doręczenie stronom postępowania, w trybie art. 10 k.p.a. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości złożenia wniosków i dowodów. Co prawda, czynność ta, jest obligatoryjna w toku każdego postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak np. zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), przeprowadzaniu dowodu (art. 79 k.p.a.). Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które wskazał Minister w zaskarżonym postanowieniu, i Sąd pogląd ten podziela w całości. Konkludując Sąd uznał, że organ wydając zaskarżone postanowienie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnił wszelkie okoliczności sprawy i wbrew stanowisku strony skarżącej, nie naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie składu orzekającego również zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie może prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Sąd dokonując z urzędu kontroli prawidłowości zaskarżonych aktów administracyjnych, nie dostrzegł również uchybień tego rodzaju, by uzasadniały one uchylenie zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.